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Zur Architektur der Digitalpolitik. Ist sie angesichts der Vielfalt neuer Akteure fast schon überkomplex?

Von Göttrik Wewer

Mit ihrem Digital Economy and Society Index (DESI) versucht die Europäische Kommission, regelmäßig zu erfassen, wie es um die Digital Readiness der EU-Mitglieder bestellt ist. Die Bundesrepublik Deutschland landet in dieser Rangliste seit Jahren nur im Mittelfeld (zuletzt Platz 13 unter 28 Ländern).

Seit 2013 vergleicht die EU nach ähnlichen Kriterien den europäischen Durchschnitt in fünf Dimensionen mit 17 Ländern außerhalb der Europäischen Union: Brasilien, Chile, China, Island, Israel, Japan, Kanada, Mexiko, Neuseeland, Norwegen, Russland, Serbien, Südkorea, die Schweiz, die Türkei und die Vereinigten Staaten von Amerika. Dabei zeigt sich, dass Europa im Vergleich mit anderen nicht so schlecht ist, wie es bisweilen geredet wird, aber auch noch eine Menge Luft nach oben ist. Unter den Top Ten in dieser Rangliste von 45 Ländern (International Digital Economy and Society Index) befanden sich zuletzt immerhin sechs EU-Mitglieder; andere, die deutlich unter dem europäischen Durchschnitt lagen, gehörten natürlich auch im internationalen Vergleich zu den Schlusslichtern.

Doppel-Problem

Europa hat, wie dieser Index (I-DESI 2018) und andere Ranglisten zeigen, ein doppeltes Problem, das es zu lösen gilt: zum einen die großen Unterschiede zwischen den EU-Mitgliedern, die längst im digitalen Zeitalter angekommen sind, und jenen, die im globalen Wettbewerb (noch?) nicht mithalten können, und zum anderen, dass der europäische Durchschnitt nicht auf allen Feldern für einen internationalen Spitzenplatz reicht. Relativ gut schneidet Europa bei der digitalen Infrastruktur (connectivity), den individuellen Fähigkeiten (digital skills) und der Nutzung des Internets durch die Bürgerinnen und Bürger ab. Hier sind nur sieben Länder, darunter Südkorea, Japan und die USA, besser als der europäische Durchschnitt.

Die persönlichen Fähigkeiten sind in neun Ländern besser ausgeprägt, wobei der europäische Durchschnitt noch über dem Wert für die USA liegt. Bei der Integration moderner Technologien in ihre Abläufe haben die europäischen Unternehmen spürbar aufgeholt. Deutlich schlechter als die Länder außerhalb Europas schneiden die EU-Mitglieder nach wie vor beim elektronischen Regieren und Verwalten (digital public services) ab. Neun der 17 Vergleichsländer außerhalb Europas sind hier weiter. Dänemark führt übrigens die Rangliste insgesamt an, gefolgt von Südkorea; Serbien hat von 2013 auf 2016 den größten Sprung getan und sich vom letzten Platz auf Rang 34 verbessert.

Zu dem bescheidenen Abschneiden bei den öffentlichen Dienstleistungen hat sicherlich beigetragen, dass das größte Mitglied der Union beim Electronic Government bestenfalls Durchschnitt ist. Obwohl sich die Große Koalition schon in der letzten Wahlperiode vorgenommen hatte, Deutschland zu einem starken Digitalland zu entwickeln, sei die „Digitale Agenda“ letztlich mehr oder weniger zum Stillstand gekommen, sagen Beobachter. Inzwischen gibt es Anzeichen, dass man im Kanzleramt das strategische Defizit und die schleppende Entwicklung nicht länger hinnehmen möchte. Die neuen Strukturen, die beschlossen worden sind, müssen allerdings erst aufgebaut werden und ihre Rolle im Geflecht all derer finden, die sich mit der Digitalisierung beschäftigen. Außerdem wird, wenn vielleicht in drei Jahren gewählt wird, schon wieder die Zeit knapp.

Inkubator

Bei der Vielfalt der neuen Akteure erscheint die Architektur der Digitalpolitik fast schon überkomplex. Neben der neuen Abteilung „Politische Planung, Innovation und Digitalpolitik, IT-Steuerung des Bundes“ und einer Staatsministerin als „Beauftragter der Bundesregierung für Digitalisierung“ im Kanzleramt gibt es eine Reihe von beratenden Gremien und operativen Einheiten. Dazu sollen eine E-Government- Agentur als interner Inkubator für konkrete Lösungen sowie eine Digitalagentur zählen, die die Märkte beobachten und Vorschläge für staatliche Regulierung machen soll, aber auch eine Agentur für Sprunginnovationen, die besonders interessante Ideen fördern soll, und eine Agentur für Innovation in der Cybersicherheit, die Lösungen für die Praxis entwickeln soll. Die Steuerung des Ganzen soll über den IT-Rat, in dem die Staatssekretäre der Ressorts sitzen, und vor allem über das Digitalkabinett unter Leitung der Kanzlerin bzw. des Chefs des Kanzleramtes erfolgen.

Irrgarten: So sollen die Umsetzungsstrukturen zur Verwaltungsdigitalisierung greifen. (Quelle: Jahresbericht 2018 des Nationalen Normenkontrollrates)

Beratend tätig sind ein Digitalrat aus Experten aus dem In- und Ausland, der sich zweimal im Jahr treffen soll, um über die großen Linien zu diskutieren, eine Daten- Ethikkommission, die sich monatlich treffen will, um schon in einem Jahr Antworten auf moralische Fragen vorlegen zu können, die sich aus einer intensiven Nutzung von Daten ergeben, sowie eine Kommission Wettbewerbsrecht 4.0, die Leitlinien für eine Regulierung der Plattformen erarbeiten soll, die die digitale Wirtschaft prägen. Ähnliche Gremien gibt es auch in den Ländern, was dieses Geflecht noch enger, aber auch komplexer macht.

Paradoxon

Nicht nur auf staatlicher Seite beschäftigt man sich mit digitalen Fragen. Das Deutsche Institut für Vertrauen und Sicherheit im Internet (DIVSI) ist 2011 aufgrund der Beobachtung gegründet worden, dass weder im E-Commerce noch im E-Government die Potenziale richtig ausgeschöpft werden, wenn die Menschen sich im Netz nicht sicher fühlen und wenn sie unsicher sind, ob sie dem Gegenüber, das sie nicht persönlich kennen und oft nicht sehen können, wirklich vertrauen können. Kein anderes Institut hat ähnlich intensiv vermessen, wie die Deutschen insgesamt und die verschiedenen Generationen das Internet betrachten und wie sie sich darin bewegen. Den einen Kunden, den einen Bürger, an dem man sein Angebot ausrichten könnte, gibt es nicht, lautet eine Erkenntnis aus diesen Studien, vielmehr verschiedene Milieus, die ganz unterschiedlich angesprochen werden müssen, wenn man sie erreichen will. Wenn das nichts kostet, bequem ist und sozial akzeptiert, dann nutzen viele diese Dienste, obwohl sie den Anbietern ausdrücklich nicht vertrauen, lautet eine andere Erkenntnis. Dieses Vertrauens-Paradox ähnelt dem Privatheits-Paradox, das wir aus der Debatte um den Datenschutz kennen.

Zu digitalen Themen wird, beileibe nicht nur in Deutschland, an vielen Hochschulen und in vielen Instituten und Unternehmen geforscht. Mit seiner konsequenten Ausrichtung auf das tatsächliche Verhalten der Menschen im Netz ist das DIVSI jedoch hierzulande einzigartig gewesen, sodass es sich in relativ wenigen Jahren einen guten Ruf erarbeiten konnte. Da viele Angebote, insbesondere staatliche Dienste, kaum angenommen werden, weil sie nicht an den Nutzern ausgerichtet sind, bleibt zu hoffen, dass dieses Interesse künftig von anderen aufgegriffen wird. Dass die Bundesregierung bei Dienstleistungen, die über den Portalverbund angeboten werden sollen, jetzt in Digital Labs testet, wie das am besten geschieht, ist ein Schritt in die richtige Richtung.

Mit dem von der Bundesregierung geförderten Weizenbaum-Institut für die vernetzte Gesellschaft, das sich „Das Deutsche Internet-Institut“ nennt, ist ein Berlin-Brandenburger Verbund entstanden, dem die vier Berliner Universitäten – Freie Universität, Humboldt-Universität, Technische Universität und Universität der Künste –, die Universität Potsdam und das Fraunhofer-Institut für Offene Kommunikationssysteme (FOKUS) angehören und der vom Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB) koordiniert wird. Zu den Themen, die dort bearbeitet werden sollen, zählt übrigens auch „Vertrauen in verteilten Umgebungen“.

Verbund

Inzwischen mangelt es nicht mehr an Initiativen und Institutionen, die dazu beitragen sollen, besser zu verstehen, wie sich unser Leben, Arbeiten und Wirtschaften im digitalen Zeitalter verändert und wie man die digitale Transformation, die manche eine 4. Industrielle Revolution nennen, erfolgreich gestalten kann. Dazu gehört auch das Nationale E-Government-Kompetenzzentrum (NEGZ), das aus einer Fusion mit dem ISPRAT e.V. hervorgegangen ist. An Kapazitäten, diese Themen aufzuarbeiten, fehlt es inzwischen in Deutschland nicht mehr. Jetzt kommt es darauf an, aus den vielen Akteuren einen schlagkräftigen Verbund zu schaffen, der arbeitsteilig, aber koordiniert helfen kann, beim elektronischen Regieren und Verwalten spürbar voranzukommen und auch im digitalen Zeitalter ein wettbewerbsfähiger Standort zu bleiben. Das Weizenbaum- Institut könnte die Rolle eines Koordinators in einem solchen Netzwerk übernehmen, das in seiner Summe stärker wäre, als wenn jeder für sich marschiert.

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Für die Realisierung ist Aktivität der Bürger ebenso wichtig wie staatlich-institutionelle Mitgestaltungschancen.

Von Gabriele Buchholtz

Digital kommunizieren wir anders als früher. So viel steht fest. Fest steht auch, dass sich im Zuge der Digitalisierung die Möglichkeiten demokratischer Teilhabe verändert haben. Diese Entwicklung birgt Chancen, aber auch Risiken. Wie kann der Staat die neuen Technologien demokratieförderlich nutzen? Es wird für eine zweigleisige Strategie plädiert: Einerseits brauchen wir bessere digitale Beteiligungsmöglichkeiten. Andererseits muss der Staat dabei helfen, das Internetbewusstsein der Bürger zu schärfen.

Schlagworte

Die neuen digitalen Beteiligungsmöglichkeiten firmieren unter den Schlagworten Electronic Government und Liquid Democracy. Was verbirgt sich dahinter? Electronic Government erfasst einerseits alle technologischen Beteiligungsmöglichkeiten, die der Staat anbietet. Man spricht hier von der sog. Top-down-Kommunikation. Dazu gehören beispielsweise E-Votings, die in einigen europäischen Nachbarländern – darunter Estland und die Schweiz – bereits gang und gäbe sind. Weitere Top-down-Angebote liefert etwa der Deutsche Bundestag durch Online-Petitionen oder die EU durch Online-Konsultationen. Andererseits bezeichnet Electronic Government auch alle von der Zivilgesellschaft bereitgestellten Beteiligungsmöglichkeiten. Hier ist von einer Bottom-up-Kommunikation die Rede. Bekannte Beispiele sind die Petitionsplattformen wie Campact, Change.org oder openpetition.

Zunehmend bilden sich auch Mischformen mit Top-down- und Bottom-up- Elementen. Zu diesem Typus gehört etwa die Europäische Bürgerinitiative, die mit dem Lissabon-Vertrag in Art. 11 Abs. 4 EUV Einzug in das europäische Entscheidungssystem gefunden hat. Mit der EU-Bürgerinitiative können Unionsbürger – es muss sich eine Mindestanzahl von einer Million zusammenfinden – die Europäische Kommission auffordern, ein bestimmtes Gesetzgebungsvorhaben einzuleiten. Dahinter steht ein ehrenwertes Anliegen: Traditionell ist die EU auf dem direktdemokratischen Auge blind. Das soll sich mit der Möglichkeit zur Bürgerinitiative ändern. Welche Rolle spielt hier die Digitalisierung? Eine große, denn der Erfolg einer europäischen Bürgerbeteiligung steht und fällt mit der digitalen Infrastruktur. Seit 2012 sind EU-Bürgerinitiativen möglich. Die bisherigen Erfahrungen sind aber gemischt: Lediglich zwei Initiativen haben den vorgesehenen Prozess erfolgreich durchlaufen. Hervorzuheben ist die Initiative „Recht auf Wasser und sanitäre Grundversorgung“. Dahinter steht das Ziel, alle EU-Bürger mit sauberem Trinkwasser zu versorgen und eine Liberalisierung der Wasserwirtschaft zu verhindern. Der gewünschte Gesetzgebungsvorschlag kam jedoch nie zustande.

Und was ist Liquid Democracy? Dieses Schlagwort verbindet unterschiedliche Formen der direkten und indirekten Demokratie. Dahinter steht der Wunsch, die politische Entscheidungsfindung breiter zu legitimieren. In der „flüssigen Demokratie“ kann jeder Bürger jederzeit neu entscheiden, ob er sich kompetent fühlt, Politik mitzugestalten, oder ob er seine Stimme lieber einem Experten bzw. einer Partei überträgt. Das Konzept ist nicht neu, es wird insbesondere mit der allseits bekannten Piratenpartei in Verbindung gebracht. Mittlerweile ist der Hype um die Piraten vorbei. Es lohnt sich aber, erneut über Liquid Democracy nachzudenken.

Risiken

Den Chancen der digitalen Partizipation stehen erhebliche Risiken gegenüber. Vor allem die Missbrauchsanfälligkeit ist „demokratiegefährlich“. Jüngst treiben sog. Social Bots im Netz ihr Unwesen. Dabei handelt es sich um Computerprogramme, die in Sozialen Netzwerken wie richtige Nutzer auftreten. Sie streuen Scheinargumente und verunglimpfen Meinungen, um politische Diskussionen zu lenken. Im US-Wahlkampf, aber auch im Ukraine-Konflikt oder in der deutschen Flüchtlingsfrage haben sie den Diskurs entscheidend mitgeprägt. Bekanntlich stammt jeder dritte Trump- Tweet von einem Social Bot. Besorgniserregend ist, dass die algorithmengesteuerte Meinungsmache mit der Realität häufig nichts zu tun hat. Trotzdem erliegen Menschen der Mehrheitsillusion. Längst sind „Alternative Facts“ Faktum unserer Zeit. Gleichzeitig sinkt – mit zunehmender Bedeutung von Einzelmeinungen – der Einfluss von Parlamenten, Fraktionen und Parteien. Der politische Willensbildungsprozess entfernt sich immer weiter von staatlichen Organen – zum Nachteil der Demokratie!

Die Ursache des Problems liegt aber auch bei den staatlichen Organen selbst: Denn bei vielen Bottom-up-Aktionen hat die digitale Bürgerbeteiligung häufig gar keine politische Wirkung. Die abgegebenen Meinungen werden entweder gar nicht oder nur halbherzig in den politischen Entscheidungsprozess eingespeist, weil es den Politikern schlicht am Willen fehlt und oftmals auch am Know-how. Es verwundert also nicht, dass die Bürgerresonanz auf digitale Beteiligungsangebote – gelinde gesagt – schwach ist.

Mit einer zweigleisigen Strategie ist den Problemen beizukommen.

Berücksichtigungspflicht

Zunächst brauchen wir partizipationsfreundlichere Strukturen, d.h. niedrigschwellige, themenspezifische Angebote, die Bürger zur Teilhabe motivieren. Außerdem müssen die digitalen Angebote verbindlicher werden, d.h. in den politischen Entscheidungsprozess eingebracht werden. Der Bürger hat ein berechtigtes Interesse daran, dass der jeweils zuständige Politiker eine digital abgegebene Äußerung berücksichtigt und ggf. ein Feedback abgibt. Insoweit könnte der Begriff einer demokratischen „Berücksichtigungspflicht“ Karriere machen. Eine so verstandene Liquid Democracy würde sich als zukunftsträchtig und praktikabel erweisen. Aber Achtung! Mit der Digitalisierung darf das Ideal der repräsentativen Demokratie nicht überdehnt werden. Die repräsentative Demokratie hat sich als beste Form zur Wahrung des Gemeinwohls erwiesen. Bewusst hat das Grundgesetz das Parlament zur „Mitte der Demokratie“ bestimmt. In diesem Sinne ist eine umfassende Bürgerbeteiligung nicht erstrebenswert, wohl aber eine maßvolle und ehrliche Mitwirkung. Grenzen sind dort zu ziehen, wo Repräsentation der Partizipation umfassend geopfert wird.

Nährboden

Mit der Technik allein ist es nicht getan. Wichtig ist die Erkenntnis, dass demokratische Teilhabe eine zweiseitige Aufgabe ist: Auf den Mitgestaltungswillen der Bürger kommt es ebenso an wie auf die staatlich-institutionellen Mitgestaltungschancen. Dafür braucht es einen sozialen und politischen Nährboden, den das Internet selbst nicht bietet. Laut der aktuellen DIVSI-Milieu- Studie von 2016 fühlen sich immer noch 30 Prozent der Befragten vom Internet „überfordert“. Ursache ist, dass die Medienkompetenz mit sinkendem Bildungsniveau ebenfalls nachlässt. Ziel muss es sein, dass sich alle Bürger in der Datenwelt zurechtfinden, vor allem Missbrauchs- und Manipulationsgefahren erkennen. Andernfalls ist das demokratieförderliche Potenzial der Digitalisierung schnell vertan. Vor allem die Schulen sollten die digitalen Technologien stärker als Bildungsinstrument verstehen. Auch bei der Integration von Zuwanderern ist die Nutzung digitaler Medien ein entscheidender Faktor. Sie kann Integrationsprozesse durch bessere Teilhabe stärken. Hier gilt allemal, dass der Staat „Kommunikationsvorsorge“ betreiben und Verständnishilfen anbieten muss. Nicht schon die technischen Möglichkeiten führen zu mehr Demokratie, sondern erst deren reflektierte Nutzung. In diesem Sinne könnte die Digitalisierung der Demokratie sogar zum Segen werden.

Dieser aktualisierte Beitrag basiert auf einem Vortrag beim DIVSI/Bucerius-Forum und wurde in Langfassung in der DÖV veröffentlicht.

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Untersuchung zu den 100 wichtigsten und am häufigsten genutzten Verwaltungsleistungen ist abgeschlossen.

Von Sirko Hunnius und Dirk Stocksmeier

Die Regierungskoalition im Bund hat zu Beginn der aktuellen Legislaturperiode das ambitionierte Ziel vereinbart, die „100 wichtigsten und am häufigsten genutzten Verwaltungsleistungen innerhalb der nächsten vier Jahre bundesweit einheitlich online anzubieten“. Offen blieb, welche Leistungen dies eigentlich sind.

Darüber hinaus war nicht klar umrissen, was genau der Begriff „Verwaltungsleistungen“ alles umfasst – lediglich Bürgerdienste, auch den Bereich der Daseinsvorsorge oder sogar jede Form von Regulierung –, welche Angebotstiefe die Formulierung „online anbieten“ impliziert – nur die Information über die Verwaltungsleistungen, die vollständige Online-Transaktion oder die integrierte Bereitstellung anhand von Lebenslagen – und was als „bundesweit einheitlich“ gilt. All diese Fragen hat ein kürzlich abgeschlossenes Forschungsprojekt aufgegriffen und beantwortet. Dieses Forschungsprojekt wurde vom DIVSI finanziell unterstützt.

Lebenslage

Zentrale Untersuchungsfrage war, wie wichtige und häufig genutzte Verwaltungsleistungen identifiziert werden können. Mit der Antwort wird der Bundesregierung eine Entscheidungshilfe für die Auswahl von Verwaltungsleistungen angeboten. Hierfür wurden anhand der Begriffe „wichtig“, „häufig“ und „umsetzen“ die drei Dimensionen Effektivität, Effizienz und Umsetzbarkeit abgeleitet und anschließend mit operationalisierten Kriterien unterlegt. Aus diesen drei Dimensionen wurden Lebenslagen beurteilt statt einzelner Verwaltungsleistungen.

In einem ersten Schritt mussten Lebenslagen gebildet werden, die insgesamt das Leistungsspektrum der Verwaltung abbilden. Hierfür wurde aus den Webseiten von kreisfreien Städten ein erstes Set von Lebenslagen abgeleitet. Diesen wurden anschließend die ca. 5000 im Leistungskatalog der Verwaltung (LeiKa) erfassten Einzelleistungen zugeordnet und hierbei ergänzende Lebenslagen entwickelt.

Im Ergebnis lag ein Set von 40 Lebenslagen für Bürger vor, welches die gängigsten Verwaltungsleistungen erfasst. Diese Lebenslagen wurden daraufhin jeweils einzeln bewertet. Dafür wurden die umfassendsten verfügbaren Datenbanken systematisch ausgewertet, wie die Bürokratiekostendatenbank SKM, die Normenscreening-Datenbank mit Schriftformerfordernissen und die Genesis-Datenbank des Statistischen Bundesamtes.

Die Top-Fünf

Zusätzlich wurde eine semantische Analyse aller Koalitionsverträge von Bund und Ländern durchgeführt, um politisch-gesellschaftliche Prioritäten abzuleiten. Auf Basis der Werte wurde eine Rangliste der Lebenslagen erstellt. Darauf nehmen die Lebenslagen Kinderbetreuung, Berufsausbildung, Studium, Zuwanderung und Geburt die ersten fünf Plätze ein.

Spitzenreiter: Alles rund um den Nachwuchs und um das Auto sorgt für besonders viele Bürger-Amt-Kontakte. (Bild: Dhoxax – Shutterstock | qvist – Shutterstock)

Aus den Kernleistungen dieser fünf Lebenslagen leiten sich etwa 80 der Top-100-Verwaltungsleistungen ab. Dazu zählen demnach das Kinder- und das Elterngeld, die Studienplatzsuche und -vergabe sowie die Aufenthaltserlaubnis und die Anerkennung von Bildungsabschlüssen. Die Lebenslagen erfordern jeweils zahlreiche Verwaltungskontakte und weisen einen hohen Koordinationsbedarf auf.

Das große Ziel: Bearbeitungsprozesse beschleunigen, Bürger entlasten. (Bild: Katerina Pereverzeva – Shutterstock | Dvorko Sergey – Shutterstock)

So haben junge Eltern im Rahmen der Lebenslagen Geburt und Kinderbetreuung aktuell bei den Themen Meldewesen, Familienförderung, Arbeitsschutz, Krankenversicherung und Gesundheitsvorsorge, Steuern, Sozialleistungen sowie Kultur, Sport und Verbraucherschutz Kontakt mit Behörden. Neben den Behörden ist ein breites Spektrum privater leistungserbringender Dritter in die Verwaltungsprozesse eingebunden, wie Ärzte und Träger von Betreuungseinrichtungen.

Dabei geben sie vielfach dieselben Daten an und erhalten sogar von einer Behörde (z. B. Standesamt) Leistungen (hier Geburtsurkunde), die sie dann anderen Behörden – u. a. der Elterngeldstelle,der Familienkasse, der Krankenkasse – zur Verfügung stellen. Digitalisierungspotenziale sind demnach offensichtlich, um Bearbeitungsprozesse zu beschleunigen und Bürger zu entlasten.

Zusätzlich zu den Kernleistungen der priorisierten Lebenslagen wurden Querschnittsleistungen berücksichtigt, die in zahlreichen Lebenslagen erforderlich sind, wie die Geburtsurkunde, das Führungszeugnis und die Meldebescheinigung. Daneben wurden auch Einzelleistungen einbezogen, die relativ isoliert von komplexeren Lebenslagen besonders häufig nachgefragt werden, wie einen Wohnort oder ein Kraftfahrzeug an-, umbzw. abzumelden.

Unterschiedlich einheitlich

Unter den Top-100-Verwaltungsleistungen finden sich etwa 70 Antrags- und Genehmigungsleistungen sowie 30 Anzeigen, Meldungen und Registrierungen. Eine Vielzahl der Leistungen basiert auf bundesgesetzlichen Regelungen, deren Vollzug jedoch in der Zuständigkeit der Länder und Kommunen liegt. Nur wenige der Leistungen werden unmittelbar von Bundesbehörden erbracht. Zudem erbringen einige Leistungen die Sozialversicherungsträger und berufsständische Organisationen. Ebenso sind verwaltungsexterne Dritte beteiligt, wie Unternehmen in der Rolle als Arbeitgeber oder Kindertageseinrichtungen.

Diese unübersichtliche Akteurskonstellation wirft die Frage auf, in welcher Form und von wem die Top-100-Verwaltungsleistungen umzusetzen sind, vor allem mit dem Anspruch „bundesweit einheitlich“. Einheitlichkeit kann allerdings recht Unterschiedliches bedeuten: ein einheitliches Set von Leistungen, das jeweils von der zuständigen Behörde umgesetzt wird; einheitliches Design („look & feel“), einheitliche Infrastrukturen oder (bundes)einheitlicher Zugang, von dem aus auf die Online-Angebote der zuständigen Behörden weitergeleitet wird, bis hin zu einem einheitlichen (Transaktions-)Portal, an das die zuständigen Behörden im Back-End angebunden sind.

Solche unterschiedlichen Umsetzungsvarianten werden in nächster Zeit gemeinsam von Forschungs- und Verwaltungspartnern in Umsetzungsstudien der priorisierten Lebenslagen untersucht. Neben der Frage von Umsetzungsmodellen werden dabei auch Ausbaustufen erarbeitet, die Schritte auf dem Weg zu einem einheitlichen E-Government darstellen. Dafür sind die lebenslagenspezifischen Umsetzungsstudien eingebunden in eine Meta-Studie, die sicherstellen soll, dass lebenslagenübergreifende Aspekte konsistent berücksichtigt werden.

Fokussierung

Hierzu zählen u. a. Themen wie Bürgerkonten, Nachweise und Bescheinigungen, Architekturen und Standards sowie tragfähige Finanzierungsmodelle und die Rollen der einzelnen Staats- bzw. Verwaltungsebenen. Im Mittelpunkt steht weniger die Frage von Dezentralisierung, sondern die Suche nach gemeinsamen Lösungen, um Inhalte und technische Komponenten wiederzuverwenden und so bequeme und effiziente E-Government-Lösungen zu entwickeln.

Darüber hinaus entfaltet die Studie weitergehenden Nutzen, indem sie zu einer Fokussierung der Aktivitäten im E-Government beiträgt. So sind Politik und Verwaltung angehalten, nicht nur das technisch, rechtlich und organisatorisch kurzfristig Machbare umzusetzen, sondern sich auf wichtige Leistungen zu konzentrieren. Hierfür ist eine einheitliche Schwerpunktsetzung notwendig. Zudem stellt die Studie den Bürger in den Mittelpunkt – sowohl bei der Frage, welche Leistungen wichtig sind, als auch bei der Nutzung, indem Leistungen anhand von Lebenslagen gebündelt werden.

Ein solches bürgerzentriertes E-Government ist erforderlich, damit Angebote tatsächlich genutzt werden und eine positive Wirkung im Lebensalltag der Menschen bewirken. Damit leisten die Ergebnisse einen wichtigen Beitrag für ein effizientes, effektives und gemeinsames E-Government.

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Sirko Hunnius
ist Studienleiter der „Top-100-Verwaltungsleistungen“-Studie und Mitglied des Nationalen E-Government Kompetenzzentrums.

 

 

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Dirk Stocksmeier
leitet als stellvertretender Vorstandsvorsitzender des Nationalen E-Government Kompetenzzentrums das aufwendige Projekt.

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Staatsmodernisierung statt Behördenjogging: Was sind die 100 wichtigsten und häufigsten Verwaltungsleistungen, die deutschlandweit einheitlich online angeboten werden sollten? Die Experten des Nationalen E-Government Kompetenzzentrums (NEGZ) haben ein Ziel der Koalitionsvereinbarung unserer Bundesregierung untersucht und hierzu eine erste Kurzstudie veröffentlicht: NEGZ-Studie „Top 100 – Die wichtigsten und am häufigsten genutzten Verwaltungsleistungen für Bürger“ (11/2015, PDF). Unter dem Vorsitz von DIVSI Direktor Matthias Kammer wurde das Projekt durch einen hochrangigen Expertenbeirat unterstützt. Die Studie wurde mit finanzieller Unterstützung des Deutschen Instituts für Vertrauen und Sicherheit im Internet (DIVSI) durchgeführt.

Management Summary

Zu Beginn der aktuellen Legislaturperiode haben sich die Koalitionspartner im Jahr 2013 darauf verständigt, die 100 wichtigsten und am häufigsten genutzten Verwaltungsleistungen bundesweit einheitlich online anzubieten. Mit der vorliegenden Studie wird ein Vorschlag unterbreitet, welche Leistungen das sind bzw. sein können. Dafür wurde ein Vorgehensmodell entwickelt, das drei relevante Dimensionen enthält: Effektivität, Effizienz und Umsetzbarkeit. Diese wurden mit Kriterien unterlegt und das Vorgehensmodell anschließend auf die deutschen Verwaltungsleistungen angewendet. Für die Auswahl der Verwaltungsleistungen wird von Lebenslagen, die Bürger typischerweise haben, ausgegangen. Hierfür wurden in einem ersten Schritt umfassend Lebenslagen identifiziert. Anschließend wurden die wichtigsten und häufigsten Lebenslagen ausgewählt. Dafür wurden bundesweit verfügbare Datenbanken verwendet. Dabei zeigte sich, dass die Lebenslagen Geburt, Kinderbetreuung, Berufsausbildung, Studium und Zuwanderung die wichtigsten und häufigsten Lebenslagen sind. Die Lebenslage Zuwanderung wurde damit schon vor der großen Zuwanderungswelle 2015 als relevant identifiziert. Alle Lebenslagen wurden anschließend vertieft analysiert und Kernleistungen der jeweiligen Lebenslagen identifiziert. Darüber hinausgehend wurden lebenslagenübergreifende Querschnittsleistungen und häufigvorkommende Einzelleistungen identifiziert, so dass eine ausgewogene Zusammenstellung von wichtigen und häufigen Leistungen vorgenommen werden konnte. Abschließend werden Wege aufgezeigt, in welchem Ausmaß und wie „bundesweit einheitlich“ Leistungen „online“ umgesetzt werden können. Die konkreten Umsetzungsvarianten und -anforderungen sind in einer getrennten Machbarkeitsstudie aufzuarbeiten.

Die Studie steht als PDF in der „Kurzfassung für Bürger“ auf NEGZ-Studie „Top 100 – Die wichtigsten und am häufigsten genutzten Verwaltungsleistungen für Bürger“ zur Verfügung.

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Die Nutzung elektronischer Verwaltungsangebote in Deutschland hinkt im Vergleich mit anderen Ländern deutlich hinterher. Das ergab die kürzlich von der Initiative D21 e.V. und dem Ipima (Institute for Public Information Management) vorgestellte repräsentative Studie „E-Government-Monitor 2015„, für die 1.000 Online-Interviews in Deutschland, Österreich, der Schweiz und Schweden durchgeführt wurden.

Genereller Zuwachs in E-Government-Nutzung – Deutschland bildet die Ausnahme

Insgesamt liegen Online-Verwaltungsdienste im Trend. Als Vorteile benennen die Nutzer besonders die zeitliche Unabhängigkeit von Öffnungszeiten, mehr Komfort und Zeitersparnis. Daneben ist ihnen eine einfache Bedienbarkeit sowie Zuverlässigkeit der Systeme wichtig. So stellt die Studie generell einen zunehmenden Anteil derjenigen Befragten fest, die in den letzten 12 Monaten E-Government-Angebote genutzt haben:

• Die Schweiz kann mit einem Anstieg von 61 Prozent (2014) auf 69 Prozent (2015) den größten Zuwachs von E-Government-Nutzern verbuchen.
• In Österreich ist ein leichter Zuwachs von 72 Prozent (2014) auf 73 Prozent zu beobachten.
• In Schweden ist der Anteil der E-Government-Nutzer von 71 Prozent (2014) auf 75 Prozent (2015) angestiegen.

In Deutschland hingegen ist ein Rückgang um 6 Prozentpunkte (45 Prozent in 2014) zu beobachten. Mit nur 39 Prozent liegen die Deutschen im Jahr 2015 zudem weiterhin deutlich hinter den drei Vergleichsländern.

E-Government-Nutzung in Deutschland deutlich geringer (Grafik: E-Government Monitor 2015)

Fehlende Kenntnis ist die größte Zugangsbarriere

Laut der Studie haben die generellen Bedenken hinsichtlich mangelnder Sicherheit oder geringem Datenschutz abgenommen. Stattdessen stellt die fehlende Bekanntheit der elektronischen Verwaltungsdienste in allen Ländern die größte Zugangsbarriere dar:

Zugangsbarrieren E-Government (Grafik: E-Government Monitor 2015)

Dazu passt die Beobachtung, dass Suchmaschinen in allen Vergleichsländern den wichtigsten Startpunkt für das Auffinden von Online-Bürgerdiensten bilden. Mangelndes Wissen über die Existenz derartiger Portale führt, so die Studie, folglich zu einer geringeren Nutzung: „was man nicht sucht, weil man es nicht kennt, kann man auch nicht finden.“

Suchmaschinen sind der erste Anlaufpunkt zum Auffinden von E-Government-Angeboten (Grafik: E-Government Monitor 2015)

Die Mehrheit der Deutschen ist für eine zentrale Online-Verwaltungsbehörde

Trotz der vergleichsweise geringen Nutzung von E-Government-Diensten bewerten die deutschen Nutzern sie mehrheitlich positiv. 58 Prozent befürworten eine Bündelung von Bürgerdiensten, um den Aufwand beim Ausfüllen von Formularen zu verringern. Nur 28 Prozent sprechen sich gegen eine zentrale Anlaufstelle, bei der ihre Daten gesammelt liegen, aus. Sie ziehen es vor, die Behörden jeweils einzeln zu kontaktieren.

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Hochkarätige Referenten aus Politik, Wirtschaft und den Kommunen brachten die Studenten unter ganz unterschiedlichen Blickwinkeln auf den neuesten Stand der Thematik. Prof. Dr. Frank Zimmer, Prodekan der Fakultät Kommunikation und Umwelt, zeigte sich sehr zufrieden mit dem Veranstaltungs-Verlauf: „Für die Studierenden der Hochschule Rhein-Waal war dieser Tag in vielfältiger Weise anregend und motivierend.“

Matthias Kammer erläuterte im Rahmen der Veranstaltung die DIVSI Milieu-Studie sowie die gerade vorgelegte DIVSI Meinungsführer-Studie. Dabei arbeitete er besonders heraus, welche Herausforderungen für das E-Government sich aus den beiden wissenschaftlichen Untersuchungen ableiten lassen.

Im Hinblick auf die festgestellten 39% Digital Outsiders gehe es vor allem darum, dass die Verantwortlichen für E-Government Vertrauen zu ihren Angeboten innerhalb dieser Gruppe aufbauen müssten. Es sollte unbedingt dafür Sorge getragen werden, dass diese Bürger nicht den sozialen Anschluss verpassen.

Gleichzeitig müssten die Verantwortlichen jedoch aufpassen, die angebotenen Lösungen durch höhere Sicherheitsschranken nicht zu kompliziert zu gestalten. Zwar würden die Digital Outsiders durch die erhöhten Schutzwälle vermutlich zunächst einmal mehr Vertrauen zu den E-Government-Angeboten fassen. Allerdings sei das keine Garantie dafür, dass diese Zielgruppe die entsprechenden Angebote dann auch tatsächlich verstärkt nutzen würde.

Matthias Kammer wies in diesem Zusammenhang auf ein zwangsläufig entstehendes Problem hin. Mehr Sicherheit – gewünscht durch Digital Outsiders – bedeutet in der Regel nämlich auch weniger Convenience. Und genau diese Benutzerfreundlichkeit fordern die Digital Natives, zu denen laut DIVSI-Studie 41 % der Nutzer gerechnet werden können. Matthias Kammer: „Die zentrale Frage lautet also, wie bekommt man die einen rein ohne die anderen heraus zu kicken.“

Grundsätzlich machte der DIVSI-Direktor weiter deutlich: „Der gängige Slogan ‚WLAN für alle’ reicht nicht, um die soziale Teilhabe in der digitalen Gesellschaft zu fördern. Die Herausforderung besteht darin, Angebote und Maßnahmen zu entwickeln, die die Zurückhaltung der Digital Outsiders abbauen helfen und gleichzeitig an die unterschiedlichen Kompetenzen, Motive und Anforderungen in den digitalen Lebenswelten anschließen.“

Das Verhalten im Netz spiegele grundlegende Werte-Orientierungen der Menschen wider. Kammer: „Diese haben Auswirkungen auf das Internet-Verhalten und die Ansprüche an Sicherheit und Datenschutz, aber auch an Convenience.“ Sicherheit im Internet sei eine Frage der persönlichen Einstellung. Matthias Kammer: „Die gefühlte Souveränität steigt, je vertrauter man mit dem Internet ist.“

Viele der jungen Studierenden wurden besonders nachdenklich, als Matthias Kammer auf Kernaussagen der Meinungsführer-Studie einging. So erstaunte, dass die Digital Outsiders demnach vielen verantwortlichen Akteuren vollständig egal sind. Zitat dazu aus der Studie: „Das ist eine große Gruppe, aber die Neandertaler waren auch eine große Gruppe und die sind dann ja auch ausgestorben…!“

Abschließend stellte Matthias Kammer heraus, dass sich der Diskurs um das Internet zwischen technologischer Perspektive und digitaler Kultur bewege: „Es wird immer schwieriger, für den Verhandlungsraum Internet generell gültige Regelungen und gegenseitige Vereinbarungen zu treffen.“

Er gab dann den jungen Zuhörern drei Fragen grundsätzlicher Natur mit auf den Weg:

• Werden tradierte Vorstellungen von Rechtsordnung, Gesellschaftsstruktur und Demokratie einem fundamentalen Wandel unterzogen?
• Müssen alte Gewissheiten, kulturelle Konzepte und Denkansätze auf den Prüfstand?
• Wie können neue Vertrauensstrukturen entstehen, die auch mit Vertrauensbruch umgehen können?

Prof. Dr. Zimmer machte nach der Veranstaltung deutlich, dass die von Matthias Kammer referierten Erkenntnisse die weiteren Diskussionen an der Hochschule begleiten würden. Gerade im Bereich Usabilitiy-Engineering sei das User-Centered-Design das Vorgehensmodell der Wahl. Die vorgetragenen Daten seien insoweit von unschätzbarem Wert.

Die Hochschule Rhein-Waal wurde 2009 gegründet. Gelehrt wird in den vier Fakultäten „Technologie und Bionik“, „Life Sciences“ und „Gesellschaft und Ökonomie“ sowie „Kommunikation und Umwelt“. Im Studienjahr 2012/2013 werden 25 Bachelorstudiengänge am Start sein. Die Hochschule kann an den Standorten Kleve und Kamp-Lintfort insgesamt 5000 Studienplätze bieten.

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