4.2 Bürgerakzeptanz und Kooperationsbedarf

Angesichts der komplizierten Ausgangssituationen, die selbst in Expertengremien zwischen den Disziplinen eine klare Verständigung erschweren, ohne die es nicht zu entscheidenden Weichenstellungen über neue Infrastrukturen kommen kann, ist in der jahrzehntelangen Diskussion über die urbane Mobilität ein Stadium erreicht, in dem eine breite gesellschaftspolitische Verankerung unabdingbar ist. Auch der europäische Expertenkreis für intelligente Verkehrssysteme stellt dies in seinem Report unmissverständlich fest. Man darf vermuten, dass nicht allen verantwortlichen Akteuren in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft deutlich vor Augen steht, dass es auch hier in den globalen Gegebenheiten nur eine konzentrierte europäische Anstrengung geben kann. Ohne diese Kooperation gibt es keinen der in den gezeigten Szenarien in Aussicht gestellten Fortschritte für die Lebensqualität. Es gibt keinen Weg – auch nicht der mächtigsten globalen Einzelakteure – zur Rückkehr in Zeiten des ungestümen wettbewerblichen Wachstums, der nur dann und wann auch die nachträgliche Zustimmung der Bürger sucht.

Das „Executive Summary“ der Arbeitsgruppe 8 („Public Acceptance“) ist beispielhaft in seiner Klarheit über die notwendige Zustimmung der Bürger. “To support widespread deployment of C-ITS in Europe Public Acceptance is vital. A strategy for public acceptance takes public concerns seriously and finds answers that reassure users, consumers and the general public that bene ts of a new technology or major infrastructure outweigh the disbenefits. It is necessary to gain acceptance even from those groups that will not benefit from the technology directly. To contribute to this confidence gaining the Working Group decided it first needed to identify who the public is and what the key questions are that need addressing” (C-ITS 2016:101). Im Deutschen wird zwischen Akzeptanz und Akzeptabilität unterschieden, was hier bedeutet, dass die Politik schon vorab Akzeptabilität mit Blick auf die Wählerstimmen braucht und dass die Wirtschaft Akzeptanz erst danach mit dem Erfolg im Markt1 feststellen kann.

Es ist vollkommen legitim, wenn Experten in der Akteursarena die positiven Wirkungen von Entscheidungen darstellen, ohne die meist auch abzuwägenden Nachteile zu verschweigen. “Understanding the audience is essential when addressing Public Acceptance, e.g. connected, automated and – in a later stage – autonomous vehicles have a large potential for increasing the mobility of an ageing population, but at the same time research shows that older generations are the least likely to embrace new technology. To increase this understanding, a list of both positive and negative acceptance factors was drafted for each individual stakeholder. Examples on the positive side include better incident management, more effective use of the infrastructure, reductions in operating costs, reduced fuel consumption, improved social inclusion, increased safety, and congestion mitigation leading to increased reliability of delivery services. On the negative side issues identified include lack of trust in the use of personal data, driver distraction, uncertainty on standards and regulation, digital security, complacency about road safety, lack of bene fits until sufficiently high uptake rates are achieved and – paradoxically – increased congestion due to increased popularity of road transport” (C-ITS 2016:110).

Kostenverlagerungen in der Wertschöpfungskette

Nicht nur die Bürger, sondern die Gesamtheit der betroffenen und für ihre Sektoren verantwortlichen Akteure haben ein Anrecht auf differenzierte Erläuterung zum Beispiel von Folgekosten und Kostenverlagerungen in der Wertschöpfungskette. “For example – and focusing on the prime target categories identified in WG1 on Cost Bene t Analysis – all infrastructure owners or operators need to be shown how the bene fits from C-ITS justify their investing in physical and digital infrastructure, such as road-side units, telecommunication and back office upgrades. A key argument here is surely the gradual shift from expensive physical infrastructure (e.g. overhead gantries with Variable Message Systems) towards the far cheaper option of transmitting messages straight to in-vehicle displays. For example on cost, interoperability should be stressed; designing and delivering services that work any time anywhere is slower and more expensive than selling non-upgradeable proprietary products” (C-ITS 2016:113). Es kann gar nicht oft genug betont werden, dass bei aller individuellen Entwicklung der Städte für eine proprietäre Varianz der „digitalen“ Infrastruktur kein zeitlicher und finanzieller Spielraum mehr vorhanden ist.

Allerdings ist eine Differenzierung der jeweiligen Vor- und Nachteile unabdingbar. “On the other hand an investment in C-ITS services also brings potential savings such as a positive impact on insurance premiums. We also need to issue factual educational material on data ownership and the associated topics of privacy, data protection and anonymity that describes the different scenarios and sets out what is being done to protect the consumer and (as noted above) where there are discretionary decisions for the consumer. This material should also discuss hacking and try to give some real world estimates of risk and how consumer behaviour can reduce it or increase it.” (C-ITS 2016:113). Der Bürger als Konsument kann dies auch nicht mit informationeller Fortbildung leisten, es müssen zum Beispiel Verbraucherverbände und „zivilgesellschaftliche“ Gruppen zusätzlich zu den gewählten Vertretern gestärkt werden. Es sind auch mit Fördermitteln Wiederbelebungen einer kritischen (ergebnisoffenen) Forschung zu unterstützen, wenn zum Beispiel Expertenrunden dem Konsumenten die „versicherungsrechtlichen“ Auswirkungen seiner „digitalisierten“ Lebensweise allzu positiv darstellen.

Es wurde gezeigt, dass es gerade im Verkehrssektor zu Verschlechterungen der Mensch-Maschine-Kommunikation gekommen ist, wofür auch „Hypes“ wie rund um das Smartphone ursächlich sind. Wenn zum Beispiel der Porsche-Chef davon spricht, dass das Smartphone nicht ins Auto, sondern in die Tasche gehört, dann steht er damit nicht etwa – wie die Presse vermutet – ganz allein da, sondern hat nichts weniger als die Straßenverkehrsordnung auf seiner Seite, die mit guter Begründung jede weitere Ablenkung des Fahrers im ohnehin komplexer werdenden Verkehrsgeschehen sanktioniert. Der C-ITS-Report nennt den Diskussionsbedarf bezüglich der Mensch-Maschine-Kommunikation unter Bezug auf die EU-Kommission 2008. “Driving safely requires that the driver is at all times able to perform the primary tasks required for driving. The deployment of C-ITS is likely to result in a more complex interaction between the driver and the machine with potentially negative consequences for road safety. In this context WG9 decided to discuss on the effects of C-ITS deployment on the human-machine interaction focusing the discussion on the European Statement of Principles on Human Machine Interface (ESoP on HMI) which was published as a European Commission Recommendation in 2008. The group discussed whether, in light of the deployment of C-ITS a revision of the ESoP on HMI was required addressing the following questions in the discussion: a) How does the development of C-ITS in uence/affect safety? b) What are the additional sources of distraction? c) Is the ESoP on HMI an effective instrument to achieve improved road safety? d) Is the ESoP on HMI still relevant in view of the technological developments?” (C-ITS 2016:120f.) Hinter dieser Technikersprache steht die klare Aufforderung, bei aller Begeisterung über digitale Medien und Smartphones objektive Untersuchungen vorzunehmen, die dann zu vertretbaren Anforderungen an technische Assistenzsysteme führen. So hat man in den USA schneller und nachdrücklicher2 als in Europa bemerkt, dass die Handynutzung3 wegen Ablenkung zu mehr Unfällen führt und daher dafür nutzbare Alternativen gezielt entwickelt werden müssen.

Lange Übergangsphase im Mischverkehr

Auch die grundsätzlichen Fragen hinsichtlich des über eine längere Zeitperiode bestehenden „gemischten Übergangsverkehrs“ sowie der Unterscheidung von „fahrzeugbezogenen“ Assistenzsystemen und „kooperativen“ Fahrzeug-zu-Fahrzeug-Systemen4 sind klar herausgearbeitet: “New cars are gradually being equipped with driver assistance technologies which may assist the driver in some tasks or even take control of the vehicle in an emergency situation. The deployment of C-ITS will result in more advance assistance systems made possible on the basis of communication between vehicles (V2V) or between vehicles and infrastructure (V2I). The deployment of such systems will be gradual, which means that cars with very different levels of equipment will inevitably circulate at the same time. This situation is likely to be prolonged for a very long time. The fact that vehicles equipped with these technologies and other vehicles or users not equipped will share the road may give rise to some new risks, mainly related to user behaviour!” (C-ITS 2016:121)

Anders als in den US-Überlegungen werden im europäischen Kontext auch anstehende politische Entscheidungen dargestellt, die sich aus einem graduellen Übergang zum C-ITS und daraus resultierenden Sicherheitsrisiken ergeben, bis hin zu Fragen, ob der Einsatz bestimmter vernetzter Systeme gesetzlich vorgeschrieben oder der Einbau wegen Erhöhung der Straßensicherheit sogar verkürzt werden müsse. Nur angedeutet wird eine Strategie der Nachrüstungsmöglichkeit, die sich zum Teil auch auf „nomadic devices“, also etwa ein Smartphone oder Navigationsgerät, das vom Fahrer in einem Fahrzeug mitgeführt wird, bezieht. “Safety challenges may appear in the initial phase of deployment, when few vehicles are equipped. This could happen if a vehicle fitted with a C-ITS performs in a way which is unpredictable or unexpected in relation to non-equipped vehicles” (ebd.).

Die konsensuellen Empfehlungen der Arbeitsgruppe richten sich vordringlich auf die Vermeidung von Sicherheitsrisiken, die sich bei Straßenbenutzern aus dem mangelnden Bewusstsein darüber ergeben, dass diese mit Intelligenten Transportsystemen und anderen Fahrerassistenzsystemen entstehen. Entgegen dem auch in der Mobilitätsdiskussion in der Öffentlichkeit entstandenen Eindruck, dass „neue Technologien dem Menschen stets Erleichterung bringen“, werden für Teilnehmer am „smarten Verkehr der Zukunft“ sogar nach US-Vorbild verbindliche Anforderungen hinsichtlich Aus- und Fortbildung empfohlen.5 Dazu zählen: Aufklärungskampagnen: “Make use of public awareness raising campaigns to inform road users about the existence, functionalities and limitations of the new technologies. E.g.: raise public awareness through actions taken by relevant stakeholders, like insurances companies and rating organisations (e.g. EuroNCAP6 ).” Fahrschulanpassung: “Adapt driving licence education to inform about the technologies that new drivers are likely to be confronted with, in particular safety-related ones, but also others, such as traf c management or eco-driving.” Fahrerkurse: “Encourage post-license training, possibly linked to the acquisition of an equipped vehicle, to update drivers concerning the new safety-related technologies.” Berufsfahrertraining: “Make use of periodic training for professional drivers to provide information and possibly training on the use of the new technologies.” Probefahrtverpflichtung: “Encourage vehicle manufacturers to offer complete information on the new technologies fitted through sales agents, including for example a demonstration or training session as part of the sales package” (C-ITS 2016:124).

Der C-ITS-Report benennt auch generelle strukturelle Probleme für Umsetzungsstrategien bei den beteiligten Branchen und nicht zuletzt die seit den Achtzigern zu geringe Zahl eingesetzter Experten für die notwendige Erarbeitung. “ITS and more recently C-ITS, have bene fitted from the European Research Framework Programmes since the late 1980s. However, the number of people from the planning departments of European Road Operators involved in this research is certainly very low. The mismatch between the long time planning period requested for the construction of road and railways (12–30 years), and that of C-ITS applications (much shorter, with a time span of about 2–5 years) represents an additional challenge” (C-ITS 2016:126). Diese Unterschiedlichkeit der Planungs- und Payback-Perioden tritt bei praktisch allen informationstechnisch zu modernisierenden Infrastrukturen auf, was zum Desinteresse der Tagesökonomie auch beim Energieinformationsnetz oder bei der Elektromobilität deutlich zutage tritt. Für die Entwicklung einer künftigen Urbanität sind alle diese Rahmenbedingen für Infrastrukturen von enormer Wichtigkeit, zumal aus den schon dargestellten finanziellen Gründen eine Verlagerung von öffentlichen zu privaten Trägerformen schon als planungsstabil kontinuierlich erscheint.

Die immer wieder als „Querschnittstechnologie“ bezeichnete Informations- und Kommunikationstechnik reduziert sich seitens der Hersteller und Dienste-Betreiber auf die unverzichtbaren Kernfunktionen der Netze7 , in Anwenderbranchen wie Maschinenbau und Automobilindustrie, vollends bei den Zulieferern, sind klare Tendenzen zur selbstständigen IT-Realisierung (und speziell der Softwareentwicklung) zu erkennen. Diese Folge des auch zwischen den Branchen obwaltenden Konkurrenzprinzips ist auch darin zu erkennen, dass diese Branchen in nationalen und europäischen Gremien mit unterkritischer Arbeitskapazität vertreten sind. Nationale Alleingänge sind von vorneherein nicht möglich: “A first general conclusion that can be drawn from the activities of the C-ITS Platform is that a coordinated action in the EU is paramount: a unique legal and technical framework is essential and coordinated efforts to ensure quick uptake of C-ITS are requested” (C-ITS 2016:140). Hoher Koordinationsbedarf unter Zeitdruck ist in der EU unabdingbar nur mit einer Prioritätensetzung und Kontrolle durch das Parlament praktisch umsetzbar.

Prioritätenliste von übergeordneten EU-Politikzielen in der Diskussion

Angesichts der eigenen Erfahrungen kommen auch die Arbeitsgruppen des C-ITS-Reports zu den (durchaus zurückhaltend formulierten) Empfehlungen an die Kommission, diese Arbeit verstärkt fortzusetzen: “In order to bring some clarity (and increase accessibility) to C-ITS, WG9 formulates the following recommendations to the Commission, that could eventually be considered to undertake further work in the context of existing or new WGs in the upcoming phase of the C-ITS Platform”. Die drei Anforderungen an die Politik und die beratende Wissenschaft jedoch sind auch für ganz optimistische Europäer trotz allem gewollten Neuerungsdruck absehbar eine Anfangsgeschichte mit jahrzehntelangem Ringen. Hinter der ersten Empfehlung, “to compile a list of ‘higher transport policy goal’ statements and map them with the ‘Applications’ as they have been de ned by WG1”, steht nicht mehr und nicht weniger als die Erarbeitung einer Prioritätenliste von übergeordneten Politikzielen und deren Abgleich mit den Anwendungen für den Verkehr der Zukunft.

Die zweite Empfehlung stellt pragmatisch dar, dass ein „mittelfristiges Ziel darin besteht, “to write ‘C-ITS Application-specific White Papers’. These papers would be a sort of ‘stakeholder specific implementation guidelines’, for instance: For cities and urban areas (maybe according to city sizes and typologies, e.g.: small medium and strongly connected urban area), for freight transport, for vulnerable road users, for other groups which may be not in our focus now in Day-1, but could be in the future” (C-ITS:129). Ins Verständliche übersetzt heißt dies für die Kommunen, dass je nach Größe und Verkehrsintensität unterschiedliche Modelle der urbanen Mobilität zum Tragen kommen, an deren Erstellung sie mit fragmentierten Kapazitäten schwerlich ihre praktischen Erfahrungen einbringen können.

Insbesondere für die deutschen Kommunen wird dies problematisch nicht nur wegen der überall bekannten „Finanzsituation“, sondern vor allem wegen der zum Teil auch grundgesetzlich festgeschriebenen Zuständigkeiten von Bund und Ländern für den Verkehrssektor. Auch der C-ITS-Report zeigt – wie auch die meisten Studien über urbane Mobilität – auf, dass es auch bei diesen neuen Infrastrukturen keine Sonderwege, aber viele Zwischenetappen (wie die beschriebene „Tag-1-Lösung“) gibt. In einem globalisierten Gesamtmarkt könnte es dazu kommen, dass es (wie schon bei den Kommunikations-Infrastrukturen geschehen) aus Zwischenetappen mit importierten Systemen aufgrund der „sunk costs“ zu lang laufenden Infrastrukturen kommt, auf die sich die damit verbundenen politischen, wirtschaftlichen, rechtlichen und sozialen Rahmenbedingungen (mit der Überschrift „Fortschritt“) anzupassen haben. Die nüchterne kurze Aufzählung der dritten Empfehlung des Reports von zu sortierenden „Interessen, Strategien, Wünschen, Erwartungen und Sorgen“ zeigt den vorausliegenden recht steilen Berg auf: “Develop and maintain a ‘language manual’, listing the different stakeholders and describing their involvement in technical or strategic issues, intentions, expectations, concerns, etc, that could really become a first step to help paving the way from ‘specialist-language’ to a ‘target focused single language’ communication” (C-ITS 2016:129).

Diese dritte Empfehlung der im November 2014 von der Generaldirektion Mobilität und Verkehr eingesetzten „Plattform für die Umsetzung von Cooperative Intelligent Transport Systems“ fasst in ihrem Schlussbericht zu Beginn des Jahres 2016 auch die dieser vorliegenden Diskursanalyse zu entnehmende Botschaft zusammen. Für den Beginn einer praktischen Umsetzung hin zu digitaler urbaner Mobilität müssen zeitnah die in der großen Akteursarena seit Jahrzehnten wechselwirrigen Fachsprachen auf einer gemeinsamen Diskursgrundlage harmonisiert werden, denn: Die Botschaft liegt in der Sprache.

  1. Vergleichsweise ist dies wie bei den Schumpeter-Begriffen „Invention“ und „Innovation“ vormarktlich bzw. nachmarktlich. [↩]
  2. Die NHTSA bietet auf ihrer Homepage unter www.distraction.gov eine umfangreiche offene Diskussion und Dokumentation an. [↩]
  3. Speziell beim Textediting auf dem Smartphone; für Videotelefonate (z.B. Skype) liegen keine Tests vor. [↩]
  4. Die Kürzel wie V2V für „Vehicle-to-Vehicle“ sind mittelfristig dem lange üblichen Begriff „Car-to-Car“ vorzuziehen, weil „smarter Verkehr“ sich auf alle Fahrzeuge beziehen muss. [↩]
  5. Die Aufforderungen gemahnen an den in den Neunzigern auf Initiative Finnlands in Gang gesetzten „Europäischen Computerführerschein“, der inzwischen in 148 Ländern anerkannt ist (https://www.ecdl.de/). In Deutschland war die Akzeptanz speziell bei öffentlichen Arbeitgebern wegen der damit verbundenen Kosten gering, im Vergleich der europäischen Länder (2013) bedeutet dies Platz 14 von 31. [↩]
  6. Vgl. www.euroncap.com/de. Der 1997 gegründete Verband Euro NCAP zählt mittlerweile sieben europäische Regierungen sowie Automobilclubs und Konsumentenvereinigungen in allen europäischen Ländern zu seinen Mitgliedern. Euro NCAP entwickelte sich sehr schnell zum Katalysator, der wichtige Sicherheitsverbesserungen beim Entwurf von Neufahrzeugen auslöste. [↩]
  7. Vgl. a.a.O., S.129: “This includes architecture to de ne how information can find its way to the ‘internet’ and even ‘broadcast’ scenarios. In this respect, discussions shown that there are several approaches to standards implementation (e.g. in the C-ITS Corridor involving Germany, Austria and The Netherlands), and harmonisation will be required.” [↩]