2.2 Beobachtungen und Erkenntnisse

Eine genaue Betrachtung und Analyse des Diskurses zur Netzneutralität in Deutschland erlaubt es, sechs unterschiedlichen Akteursgruppen zu identifizieren, welche durch ihre Beiträge die öffentliche Debatte zum Thema prägen. Neben der Politik und der Netzgemeinde/den Aktivisten können Medien-/Content-Anbieter, die Internet-Industrie, die Wissenschaft sowie „andere“ identifiziert werden. Es handelt sich dabei nicht um homogene Interessensgruppen, vielmehr werden ihre Vertreter von ihrer jeweiligen Arbeitsweise, ihren Kommunikationswegen, ihrer Zugehörigkeit zu einer Berufsgruppe geeint. Im Falle der Netzgemeinde/Aktivisten lässt sich zweifelsohne jedoch auch ein gemeinsames Interesse am Gegenstand „Internet“ feststellen. Zu der Gruppe der Internet-Industrie gehören sowohl
Vertreter der Informationswirtschaft als auch Infrastruktur-Produzenten und Internet-Service-Provider.Die Gruppe der Content-Anbieter setzt sich aus Online- und Offline-Medien, Rundfunk und zugehörigen Institutionen zusammen. Die Medienkonvergenz sowie die Notwendigkeit, als Inhalte-Anbieter im Internet vertreten zu sein, erlauben es, sämtliche Content-Anbieter im Diskurs zur Netzneutralität als eine Akteursgruppe zu betrachten.

Der öffentliche Diskurs hat sich 2011/2012 vermehrt auf die Arbeit der vom Bundestag eingesetzten Enquete-Kommission fokussiert, in welcher sich eine Arbeitsgruppe mit Netzneutralität beschäftigte. Da in ihr Koalitions- und Oppositionspolitiker saßen sowie Aktivisten und Wissenschaftler als Sachverständige amteten, waren viele Akteursgruppen in der Kommission vertreten. Dadurch, dass sie ihre Arbeit öffentlich machten (z. B. auf privaten Blogs), wurde die Wirkung der formellen Berichte aus der Enquete-Kommission verstärkt. Im laufenden Jahr standen eine Tarifänderung der Telekom sowie der von Bundeswirtschaftsminister Rösler vorgelegte Entwurf für eine Verordnung zur Netzneutralität im Brennpunkt der Diskussion.

Differenzierter Diskurs

Der Diskurs zur Netzneutralität in Deutschland wird differenziert und thematisch sehr breit geführt. Die oben genannten Akteursgruppen diskutieren viele unterschiedliche Aspekte der Netzneutralität. Insgesamt lassen sich durch Diskursanalyse 17 unterschiedliche Themenbereiche (Cluster) identifizieren. Dies macht den Diskurs recht komplex und erfordert für die Teilnahme daran ein breites Fachwissen. Diskutiert werden die unterschiedlichsten Aspekte in sechs Kategorien, die von technischen Merkmalen, welche die Architektur des Internets und Techniken der Datenübertragung beschreiben, über ökonomische Argumente bis zu Grundrechten der Kommunikation reichen. Am ausführlichsten wird das Konzept der Netzneutralität dabei insgesamt von der Wissenschaft erörtert: Jede Themenkategorie ist in den in der Analyse untersuchten wissenschaftlichen Beiträgen vertreten. Ebenfalls sehr differenziert diskutieren einzelne Expertenberichte und die Enquete-Kommission die unterschiedlichen Ansätze zur Netzneutralität.

Markt und Wettbewerb

Der Themenbereich, welcher die Stichworte „Markt“, „Wettbewerb“, „Wettbewerbsrecht“ sowie „Transparenz(-regeln)“ umfasst, wird im deutschen Diskurs am häufigsten genannt. Dies dürfte unter anderem der Tatsache geschuldet sein, dass die Regierung in ihrem Koalitionsvertrag ihr Vertrauen darauf geäußert hat, „dass der bestehende Wettbewerb die neutrale Datenübermittlung im Internet und anderen neuen Medien (Netzneutralität) sicherstellt […]“ Diese Position, welche letztlich Regulierung nur als ultima ratio zur Anwendung kommen lassen will, wird von sämtlichen Akteursgruppen diskutiert. So erwähnen beispielsweise Aktivisten wie auch Politiker der Opposition den Markt und den Wettbewerb, freilich mit diametral vom Standpunkt der Regierung abweichenden Ansichten zu ihrer Eignung, Netzneutralität in Deutschland zu etablieren bzw. für einen diskriminierungsfreien Datenverkehr zu sorgen. Obwohl am häufigsten genannt, ist der Themenbereich um Markt, Wettbewerb und Transparenz nur unwesentlich dominanter als die anderen Cluster. Die Themenbereiche um technische Merkmale und Dienstqualität bzw. um Innovation und kleine, innovative Unternehmen sind im Diskurs ähnlich häufig vertreten.

Keine exklusiven Themen

Während keine Themenkategorie im Diskurs klar dominant ist, gelingt es auch keiner Akteursgruppe einen Themenbereich eindeutig für sich zu besetzen. Viele Themenbereiche werden vielmehr von verschiedenen Akteuren mit unterschiedlichen Interessen angesprochen, was im Grunde dahingehend gedeutet werden kann, dass Befürworter und Gegner von Netzneutralitätsregeln tatsächlich über dieselben Dinge sprechen. Die Stichworte (Talking Points) „Stau“ und „Kapazitätsengpässe“, welche – wie später genauer erläutert wird – mithin als Auslöser des Diskurses gelten dürfen, werden beispielsweise sowohl von Befürwortern einer strikten Netzneutralität als auch von den Gegnern einer entsprechenden Regulierung verwendet, jedoch wie oben erwähnt unterschiedlich bewertet.

Die Anbieter von Inhalten (Medien, Rundfunk etc.) stellen im deutschen Diskurs die aktivste Akteursgruppe dar, von welcher deshalb auch die meisten Beträge in der vorliegenden Untersuchung berücksichtigt worden sind. Medien und Rundfunk sind in doppelter Rolle im Diskurs vertreten: Es geht für sie sowohl um Berichterstattung als auch um die eigene Gestaltung der Debatte. Neben den Content-Anbietern ist die Wissenschaft im Diskurs sehr präsent. Die übrigen Akteursgruppen sind weniger stark vertreten, wobei Politik und Netzgemeinde/Aktivisten etwa gleich viele Beiträge zum Diskurs veröffentlicht haben. Erst an zweitletzter Stelle folgt die Internet-Industrie und schließlich „Andere“.

Kein Agenda-Setting

In diesem Zusammenhang ist auch zu erwähnen, dass der Diskurs in Deutschland von keiner Akteursgruppe eindeutig gelenkt wird. Es ist keine eindeutige lineare Richtung (top-down oder bottom-up) der Beeinflussung des Diskurses festzustellen in Sinne eines Agenda-Settings durch die Aktivisten und Fachmedien oder durch Publikumsmedien. Zwischen der digitalen Elite (Netzgemeinde/Aktivisten), Fachzeitschriften, Interessensvertretern und Politik scheint ein gewisser Austausch stattzufinden. Womöglich ist dies auch der Tatsache geschuldet, dass verschiedene Akteure in mehreren Rollen im Diskurs auftauchen, die Akteursgruppen also gewissermaßen miteinander verflochten sind. Zum Beispiel agieren einige Aktivisten als Sachverständige in Diensten der Politik bzw. in der Enquete-Kommission. Ebenfalls bemerkenswert ist der Umstand, dass die Grenze zwischen Medien (Journalisten) und Aktivisten teilweise fließend ist, sich jedoch auch Politiker des Mittels des Gastkommentares in Zeitschriften und Zeitungen bedienen, um ein breites Publikum anzusprechen. Der Diskurs in Deutschland ist bislang eine Debatte unter Experten geblieben, obschon die Einführung neuer DSL-Tarife durch die Telekom – mit Volumengrenzen, aus welchen die eigenen Angebote und jener von Partnerunternehmen ausgeklammert werden – sowie der erste und der überarbeitete Entwurf einer Verordnung zur Netzneutralität viel Beachtung gefunden haben. Sowohl auf Seite der Medien als auch der Politik ist insgesamt nur eine kleine Gruppe von Personen wirklich aktiv. Dies lässt sich auch anhand der kleinen Zahl von Stellungnahmen zur TKG-Novellierung konstatieren, wovon sich sehr wenige überhaupt zur Netzneutralität äußern.

Unterschiedliche Akzente

Während wie oben festgestellt kaum ein Themenbereich nur von einer Gruppe von Akteuren besetzt ist, gibt es durchaus Unterschiede in der Auswahl der Talking Points in den Beiträgen. Befürworter einer gesetzlichen Verankerung von Netzneutralität bzw. des Verbots von Datendiskriminierung nennen oft die Innovation durch Start-ups oder kleine Anbieter sowie Meinungs- und Kommunikationsfreiheit in ihrer Argumentation. Gegner eines staatlichen Eingriffs sprechen hingegen eher von Wohlfahrtseffekten und Effizienz und betonen das Verursacherprinzip. Unterschiede gibt es auch bezüglich der inhaltlichen Breite der Beiträge der Akteursgruppen: Während die wissenschaftlichen Beiträge insgesamt – mit Ausnahme des vierten Zwischenberichts der Enquete-Kommission zur Netzneutralität – die größte Breite von Aspekten der Netzneutralität abdecken, also die meisten Talking Points beinhalten, pflegen die Beiträge der Medien erwartungsgemäß einen eher selektiven Umgang mit Themen. Oft nehmen sie Talking Points aus den Debattenbeiträgen anderer Akteure auf und verstärken so deren Wirkung. Auch die Netzgemeinde setzt in ihren Blog-Artikeln eher auf kurze, prägnante Statements, welche kaum Platz für detaillierte Argumentation oder die Erwähnung möglichst vieler Aspekte des Streitgegenstandes bieten. Innerhalb der Akteursgruppen lassen sich unterschiedliche thematische Akzente beobachten: Rechtswissenschaftliche Beiträge gehen vermehrt auf das Thema der grundrechtlich geschützten Kommunikationsfreiheit ein, während ökonomische Beiträge die Anreize zur Diskriminierung von Konkurrenzangeboten seitens vertikal integrierter ISPs untersuchen.

Passive Internet-Industrie

Auffällig ist, dass gerade ISPs im Diskurs kaum in Erscheinung treten und relativ passiv sind. Wie oben erwähnt ist die Internet-Industrie insgesamt nur mit wenigen Beiträgen in der Debatte präsent. Die ISPs machen dabei nur einen Teil der Internet-Industrie aus, sind jedoch durch ihre Mitgliedschaft in Branchenverbänden quasi doppelt vertreten. Allerdings dürfte ihr Interesse an Preisdifferenzierung für Diensteklassen innerhalb dieser Verbände oft nicht mehrheitsfähig sein.

In ihren offiziellen Stellungnahmen zur TKG-Novellierung äußern sich die ISPs wenig konkret zur Netzneutralität. Als prominente Ausnahme davon muss Telekom-Chef René Obermann genannt werden, der vor allem im Jahr 2010 in vielen deutschen Medien zum Thema Netzneutralität zitiert wurde und in Interviews öffentlich über die Einführung von Qualitätsklassen nachdachte. Seither ist die Kommunikation bezüglich der Netzneutralität auf Seiten der ISPs von Vorsicht geprägt.

Diskriminierung wird abgelehnt

Alle Akteursgruppen sprechen sich gegen die Diskriminierung einzelner Anbieter oder Endnutzer aus. Die Vergangenheit hat allerdings gezeigt, dass einzelne Dienste durchaus blockiert (Skype) oder aber durch Ausklammerung aus dem zu verrechnenden Datenvolumen bevorzugt werden (Spotify). Dieses Vorgehen hat dazu geführt, dass im Diskurs die Problematik der vertikalen Integration und exklusiver Partnerschaften sowie des Ausschlusses von Konkurrenzangeboten durch die ISPs verstärkt diskutiert wurde. Der im ökonomischen Sinne wertungsfreie Begriff der Diskriminierung wird im Kontext der uneingeschränkten und störungsfreien Kommunikation über das Internet negativ aufgeladen und birgt im Diskurs deshalb ein nicht unerhebliches Reputationsrisiko.

Indessen wird auch betont, dass die Blockierung einzelner Anbieter im Falle von Spam, Viren und anderen illegalen oder schädlichen Angeboten durchaus der Funktionsfähigkeit und Integrität des Internets diene und deshalb unbedingt zulässig sein müsse. In diesem Zusammenhang wird auch die Technik der Deep Packet Inspection häufig genannt, welche aber datenschutzrechtliche Bedenken und Angst vor Überwachung und Verletzungen des Fernmelde-Geheimnisses oder gar Zensur schürt. Die beiden Themenkomplexe der Diskriminierung und der Deep Packet Inspection werden deshalb auf Seiten der Gegner strikter Netzneutralität gewissermaßen mit Samthandschuhen angefasst. Gerade die Inhaltsanalyse der Datenströme dürfte auch im Zuge des Datenschutzskandals, der vor Kurzem in den USA enthüllt wurde, ein heikles Thema bleiben.

Eine einheitliche Definition fehlt

Bemerkenswert am Diskurs ist, dass keine einheitliche Definition des Konzeptes „Netzneutralität“ existiert. Daraus folgt, dass sich niemand kategorisch gegen Netzneutralität ausspricht und alle Akteure grundsätzlich mit positiven Formulierungen kommunizieren können. Dies ist unter anderem auch Ausfluss der oben erwähnten negativen Konnotation von Diskriminierung und Deep Packet Inspection. Die unterschiedlichen Auslegungen des Begriffes der Netzneutralität und die Tendenz vieler Akteure, welche nicht zur Wissenschaft gehören, sich in ihren Beiträgen nur wenig detailliert zu Lösungsansätzen zu äußern, führen außerdem dazu, dass konkrete Vorschläge für eine Regulierung nur schwer Gehör finden. Dadurch und anhand der medialen Berichterstattung kann auf den ersten Blick durchaus der Eindruck entstehen, die Debatte würde nur an den Extremen geführt. Dennoch bestehen durchaus Kompromissvorschläge, welche vor allem von der Wissenschaft in den Diskurs eingebracht werden.

Zwei-Klassen-Internet

Während Diskriminierung einzelner Nutzer und Anbieter im Allgemeinen verpönt ist, scheiden sich die Geister an der Ungleichbehandlung von Daten durch die Einführung von Dienst- oder Qualitätsklassen und entsprechender Preisdifferenzierung. Dienstklassen würden den freien, demokratischen und offenen Charakter des Internets grundlegend verändern und durch Anhebung der bislang tiefen Markteintrittsschranken Innovation durch junge und kleine Unternehmen verhindern, ist ein Szenario, das die Befürworter von strengen Netzneutralitätsregeln befürchten. Es würde gewissermaßen ein Zwei-Klassen-Internet entstehen, in welchem die Ideen von egalitärem Zugang zu Information und Teilhabe am sozialen Leben für jedermann nicht mehr verwirklicht werden könnten, ist – neben Zensur und Verletzungen des Fernmeldegeheimnisses – die große Angst der Netzgemeinde, welche aber auch von Medien und Wissenschaft thematisiert wird. Dieser Furcht wird entgegnet, das Netz sei zum einen noch nie neutral gewesen, habe also immer Gewinner und Verlierer hervorgebracht, und ein gewisses Netzwerkmanagement werde ohnehin seit Jahren praktiziert, um die steigende Datenmenge abzuwickeln und die Nutzung zeitsensibler Anwendungen störungsfrei zu gewährleisten.

Wachsende Datenmenge

Die oben genannte wachsende Datenmenge, welche eine große Herausforderung für die Infrastruktur und die ISPs darstellt, ist ein zentraler Auslöser der Debatte zur Netzneutralität. Allerdings herrscht über die genauen Zahlen des Datenverkehrsaufkommens und seines Wachstums wenig Transparenz, was von einigen Aktivisten immer wieder kritisiert wird. Je nach Perspektive wird teilweise sogar angezweifelt, dass überhaupt Kapazitätsengpässe im Festnetz bestünden, womit die Legitimation für die Einrichtung von Dienstklassen oder die Anwendung von Netzwerkmanagement zur Gewährleistung von zeitsensiblen Diensten wie Telemedizin oder Videostreams hinfällig sei. Insgesamt herrscht jedoch ein Konsens darüber, dass der Datenverkehr tatsächlich stark zunimmt und deshalb Maßnahmen getroffen werden müssen, welche dieser Entwicklung Rechnung tragen und die sichere und zuverlässige Kommunikation im Internet längerfristig gewährleisten. Wie diese Maßnahmen aussehen sollen, ist Gegenstand des hier untersuchten Diskurses.