6.2 Beobachtungen und Erkenntnisse

Unsere Untersuchung des Diskurses zur Netzneutralität in den USA erlaubt uns, sechs unterschiedliche Akteursgruppen zu identifizieren, welche in ihrer Zusammensetzung weitgehend denjenigen im deutschen Diskurs entsprechen. Jedoch ist eine Ausnahme bemerkenswert: Think Tanks sind an der Debatte beteiligt. Diese nichtgewinnorientierten Organisationen tragen ähnlich wie die unabhängige Wissenschaft zum Diskurs bei, sind jedoch oftmals von einem klaren Interesse gesteuert.

Der amerikanische Diskurs findet vor drei Grundschwingungen statt, welche viele Beiträge durchziehen, vielleicht sogar motivieren: Da ist erstens die Angst, die USA würden im weltweiten Vergleich bezüglich Breitband-Verbreitung und -Geschwindigkeit ins Hintertreffen gelangen. Oft werden Vergleiche mit der Verfügbarkeit und dem Preis schneller Breitband-Verbindungen in anderen Ländern gezogen, um die Notwendigkeit einer auf den Infrastruktur-Ausbau fokussierten Strategie zu belegen.

Zweitens lässt sich eine Ablehnung gegenüber jeglicher Verzerrung des von den Kräften des Marktes erzielten Ergebnisses feststellen, sei es durch Regulierung oder durch das Ausnützen einer Monopolstellung. Dieser meritokratischen Gesinnung entspricht die oft bemühte Formel „don’t let … pick winners and losers“. Der Wettbewerb soll entsprechend spielen können und der Konsument unter verschiedenen Angeboten frei wählen. Gerade die Regulierung des „Cyberspace“ wird von vielen Seiten sehr kritisch gesehen.

Schließlich lässt sich auch eine Tendenz zur Skepsis gegenüber staatlichem Handeln und der Regierung im Besonderen beobachten, welche in den letzten Jahren zugenommen haben dürfte.

Wissenschaft als wichtiger Treiber

Auf die Möglichkeit der Kontrolle von Information durch neue Internet-Technologien (Architektur/Code) wurde durch die Wissenschaft bereits Ende der 1990er-Jahre aufmerksam gemacht. Der Diskurs zur Netzneutralität wurde in den USA (und somit auch weltweit) sodann ebenfalls von der Wissenschaft angeschoben. Bis heute gehören Forscher bzw. Professoren zu den wichtigsten Treibern der Debatte. Durch pointierte Beiträge haben sich Exponenten wie Lawrence Lessig, Timothy Wu und Christopher Yoo in einer frühen Phase des Diskurses in wissenschaftlichen Publikationen aber auch in den Medien zum Thema geäußert und dabei wichtige Eckpunkte der Debatte vorgegeben.

Einige Wissenschaftler (als prominentes Beispiel wiederum: Lawrence Lessig) haben sich darüber hinaus auch innerhalb von Kampagnen an der Seite von Aktivisten für Netzneutralität engagiert. Auch ihre aktive Rolle durch Expertenaussagen im Gesetzgebungsprozess des amerikanischen Kongresses dürfte ihrem Status im öffentlichen Diskurs zusätzliches Gewicht verliehen haben.

Innovation als dominantes Thema

Die Analyse des Diskurses zeigt, dass der Themenbereich mit den Begriffen „Innovation“ und „Start-ups“ sowie „tiefe Markteintrittsschranken“ insgesamt am häufigsten genannt wird. Der Themenbereich dominiert dabei die Beiträge der drei Akteursgruppen Medien, Wissenschaft und Politik. Allerdings greifen auch die Beiträge der übrigen drei Akteursgruppen die Thematik auf.

Viele sehen denn die Innovationskraft des Internet und sein Potenzial für junge Unternehmen und Start-ups als entscheidenden Motor (oder Katalysator) für wirtschaftliche Entwicklung und Wachstum, den es zu bewahren gilt. Debattiert wird hingegen darüber, wie dies im Zusammenhang mit Netzneutralität geschehen kann. Strittig ist, ob Markt und Wettbewerb allein zum erwünschten Niveau von Innovation führen oder ob es zu dessen Sicherung gerade Vorschriften zur Netzneutralität braucht. Entsprechend wird auch der volkswirtschaftliche Themenbereich, der sich aus den Stichworten „Markt“, „Wettbewerb“ und „Wettbewerbsrecht“ zusammensetzt, häufig genannt.

In diesem Kontext ist auch zu erwähnen, dass viele Beiträge die ökonomische Sicht des Konsumenten ansprechen („consumer surplus“, „consumer welfare“), um die Wohlfahrtseffekte einer Diversifizierung des Netzzugangs (also des zulässigen Angebotes der ISPs) zu verdeutlichen.

„Free Speech“ und Vielfalt

Obwohl die Sorge um das Grundrecht der Meinungsfreiheit („free speech“) für einige Interessensgruppen der Grund ist, sich in den Diskurs zur Netzneutralität einzubringen (beispielsweise für die Christian Coalition of America), ist dieses in der Debatte nicht besonders dominant. Vielmehr wird der Themenbereich, zu welchem auch Zugang zu Information und Wissen sowie Teilhabe und „Zwei- Klassen-Internet“ gehören, in der Debatte von den wirtschaftlichen Themen überschattet. Gerade in volkswirtschaftlich schwierigen Zeiten, in denen die Regierung händeringend um den Aufschwung kämpft, ist dies nicht unbedingt verwunderlich.

Die bereits genannten Talking Points „Zugang zu Wissen“ und „Teilhabe“ werden im amerikanischen Diskurs wenig genannt. Dasselbe gilt für die Stichworte „Vielfalt“, „Kreativität“ und „Demokratie“, welche die gesellschaftlichen Themenbereiche der Debatte komplettieren. Vielmehr scheint der oben beschriebene Themenbereich um Innovation diese eher vagen Begriffe der Vielfalt und Kreativität zu verdrängen, zumal die Vielfalt von Inhalten im Verständnis des amerikanischen Diskurses eine Folge der Innovation ist.

Die FCC und die Regulierung der Telekommunikationsbranche

Die Debatte um Netzneutralität lässt sich in den USA (wie anderswo) vereinfacht gesagt auf eine Diskussion über ex-ante- und ex-post-Regulierung reduzieren. Dabei wird die Geschichte der Regulierung der amerikanischen Telekommunikationsbranche von den Gegnern wie Befürwortern von Netzneutralitätsregeln kritisch durchleuchtet. Dazu werden verschiedene regulatorische Eingriffe in den Telekommunikationsmarkt, der seit Beginn privatwirtschaftlich organisiert war, auf ihre Zweckmäßigkeit untersucht und anhand der erzielten Resultate bewertet. Die markanteste Maßnahme stellt dabei die Aufteilung der marktbeherrschenden AT&T in sieben regionale Unternehmen innerhalb eines wettbewerbsrechtlichen Verfahrens dar.

Im Diskurs werden auch eindeutig politisch motivierte Argumente aufgeführt, etwa wenn die Regulierung durch die Federal Communications Commission (FCC) als persönlicher Kampf des Vorsitzenden Julius Genachowski dargestellt oder mit Verweis auf vermeintliche regulatorische Fehler die fachliche Kompetenz der Behörde angezweifelt wird. Dadurch wird im Diskurs quasi ein Nebenschauplatz eröffnet, der von der eigentlichen Diskussion um die Ausgestaltung möglicher Regeln für die Netzneutralität ablenkt.

Der FCC wird mitunter auch die rechtliche Autorität abgesprochen, verbindliche Netzneutralitätsregeln zu erlassen. In einem noch zu verhandelnden Verfahren soll außerdem geklärt werden, ob die FCC mit dem Erlass der Open Internet Rules ihre Kompetenz überschritten hat (Verizon v. FCC).

Akteursgruppen

Die Akteursgruppen sind im amerikanischen Diskurs stark untereinander verwoben. So publizieren Forscher wie oben erwähnt regelmäßig in den Medien oder engagieren sich für Kampagnen von Aktivisten. Zugleich ist die Grenze zwischen Wissenschaft und Think Tanks oft rein formeller Natur, zumal an letzteren ebenfalls geforscht wird und die Debattenbeiträge durch digitale Publikation ein großes Publikum erreichen und auch von der Wissenschaft berücksichtigt werden. Desweiteren ist bemerkenswert, dass zwischen Politik und Wissenschaft auch personeller Austausch stattfindet: Ehemalige Mitarbeiter der FCC arbeiten heute in der Wissenschaft, während prominente Wissenschaftler die Politik beraten oder gar von Behörden angeworben werden. Die Medien schließlich stehen im Austausch mit den anderen Akteursgruppen, indem sie Experten aus der Wissenschaft oder von Think Tanks ein Gefäß bieten, mit welchem letztere ein großes Publikum erreichen.

Innerhalb der Akteursgruppen ergeben sich (auf den ersten Blick) überraschende Allianzen. So hat der gemeinsame Vorschlag des Mobilfunk-Anbieters Verizon und des Internet-Dienstleisters Google für einen Rechtsrahmen für die Netzneutralität hohe Wellen geschlagen. Durch die weit fortgeschrittene Professionalisierung der Interessenvertretung (Lobbyismus) sind außerdem sogar Akteure im Diskurs vertreten, deren Hauptinteresse normalerweise fernab von Fragen der Netzwerkregulierung liegen dürfte.

Skeptische Aktivisten

Durch die aktive Rolle der FCC in der Regulierung geraten Internet-Aktivisten im Diskurs zur Netzneutralität gewissermaßen in eine Zwickmühle: Zum einen möchten sie verhindern, dass ISPs auf ihren Netzen Kontrolle über den Fluss von Daten ausüben. Deshalb befürworten sie grundsätzlich die Formulierung strenger Regeln zur Netzneutralität. Zum anderen ist es ihnen ein Anliegen, dass die Offenheit des Internets und seine Freiheit von jeglicher staatlicher Aufsicht gewahrt werden. Die Electronic Frontier Foundation (EFF), um ein prominentes Beispiel zu nennen, äußert sich besorgt über das Vorgehen der FCC, welche in den Augen der Nichtregierungsorganisation ihren Einfluss auszudehnen versucht. Die EFF vergleicht die in ihren Augen zu schwammigen Regeln der FCC mit dem Trojanischen Pferd und befürchtet, sie könnten die Möglichkeiten der Aktivisten mindern, sich in Zukunft gegen „kontraproduktive Regulierung“ zur Wehr zu setzen.

FCC als Antreiber des Diskurses

Die FCC steht durch die Publikation von Policy Statements und Absichtserklärungen und durch den Erlass von Regeln zur Netzneutralität immer wieder im Zentrum des Diskurses. Sie wird deshalb fast in jedem Beitrag erwähnt (im Gegensatz zur Netzagentur in Deutschland, welche momentan keine tragende Rolle im Diskurs einnimmt). Den Einladungen zur Einreichung von Kommentaren (zum Beispiel anlässlich der Veröffentlichung der „Notice of Proposed Rulemaking) durch die FCC folgen viele. Die entsprechenden Kommentare bleiben im Diskurs jedoch meist ohne große Wirkung. Allerdings hat die FCC durch ihre Maßnahmen und ihre Ankündigungen sowie auch die Statements ihres inzwischen zurückgetretenen Vorsitzenden Genachowski regelmäßig Anlass zu Stellungnahmen gegeben und ist – wie bereits erwähnt – längst zu einem eigenen Thema im Diskurs geworden.

Reasonable Network Management

Durch die Einführung des neuen Begriffes „reasonable network management“ durch die Regeln der FCC ist innerhalb der Debatte quasi eine neue Diskussion eröffnet worden. Sowohl Befürwortern als auch Gegnern von Netzneutralitätsregeln ist der Begriff des „sinnvollen Netzwerk-Managements“ zu wenig präzise und klar definiert. Die ihrer Meinung daraus resultierende Unklarheit und Rechtsunsicherheit erachten viele mit Blick auf Investitionen und Netzausbau als problematisch. Während die eine Seite darin zu viele Schlupflöcher für Diskriminierung sieht, befürchtet die andere einen „Chilling“-Effekt, da ISPs auf bestimmte Praktiken des Netzwerk-Managements im Graubereich der Regeln verzichten würden, um ein Verfahren der FCC zu verhindern.

Plakative Beiträge

Die Untersuchung des Diskurses in den USA erlaubt die Feststellung, dass die Polarisierung der amerikanischen Politik sowie die zunehmend gereizte Diskussionskultur auch vor der Debatte zur Netzneutralität nicht Halt macht. Es herrscht oft ein gereizter und provokanter Ton. Während Edward Whitacre, ehemaliger Vorstandsvorsitzender des ISPs SBC (später AT&T), die Erwartung, dass Content-Provider nicht für die Nutzung der Netzwerke bezahlen müssten, als verrückt bezeichnet, vergleicht Rechtsprofessor Timothy Wu in seiner Aussage vor einem Ausschuss des House of Representatives das Erheben von Gebühren für die präferierte Durchleitung von Daten mit Mafia-Methoden („Tony Soprano model of networking“). In der Debatte, in welcher große Kampagnen „Save the Internet“ (für Regulierung) und „Hands off the Internet“ (gegen Regulierung) heißen, führen solche provokanten Statements zu mehr Aufmerksamkeit. Jedoch tragen sie offensichtlich nicht zu einem sachlichen Diskurs bei.