3.2 Beobachtungen und Erkenntnisse

Der europäische Diskurs zur Netzneutralität gleicht bezüglich der Zusammensetzung der Akteursgruppen demjenigen in Deutschland. Allerdings ist durch die Präsenz von Think Tanks ebenfalls eine noch größere Ähnlichkeit mit dem amerikanischen Diskurs festzustellen. Hingegen unterscheidet sich die europäische Debatte in einem Punkt wesentlich von der amerikanischen: Anders als in den USA existiert in der EU kein proaktiver Regulator, welcher den Diskurs antreibt. Die Gruppe der der nationalen Regulatoren, BEREC, erfüllt vor allem beratende Aufgaben.

Der europäische Diskurs unterscheidet sich zudem dadurch wesentlich von der deutschen wie auch von der amerikanischen Debatte, dass er über Ländergrenzen hinweg vor dem Hintergrund unterschiedlicher Marktstrukturen und Gesetzgebung geführt wird. Die Vielzahl der offiziellen Sprachen der Europäischen Union verstärkt außerdem den dezentralen Charakter des Diskurses. Die Tatsache, dass Beiträge internationaler Medien und viele wissenschaftliche Artikel in englischer Sprache verfasst sind, dürfte weiter dazu führen, dass der europäische Diskurs gewissermaßen auch ein Diskurs einer kleinen Elite bleibt und das breite Publikum in den Mitgliedsländern nicht erreicht wird.

Amerikanische Prägung

Der europäische Diskurs ist stark von der amerikanischen Debatte geprägt. Sämtliche Akteursgruppen in Europa beobachten die Regulierung durch die Federal Communications Commission (FCC) und beziehen sich in ihren Beiträgen darauf. Durch die große Bedeutung und das Gewicht amerikanischer Internet-Firmen und Telekommunikationsunternehmen dient die amerikanische Regulierung gewissermaßen als Anschauungsbeispiel für Regeln zur Netzneutralität.

Durch diese starke Fokussierung auf den US-Markt sowie durch die Bedeutung der englischen Sprache in der Wissenschaft beeinflusst der amerikanische Diskurs den europäischen stark. Die frühe Entwicklung des Diskurses in den USA hat zudem zur Folge, dass vor allem im wissenschaftlichen Bereich europäische Stimmen nur eine untergeordnete Rolle spielen und vergleichsweise wenig neue Beiträge zur Netzneutralität in Europa entstanden sind. Der große Einfluss der Diskussion in den USA dürfte jedoch auch darauf zurückzuführen sein, dass der Diskurs in der EU zumeist in englischer Sprache geführt wird.

Der europäische Diskurs blickt allerdings durchaus differenziert nach Amerika, zumal sich in einigen Diskursbeiträgen Hinweise auf (vermeintliche?) Unterschiede bezüglich der Strukturen des Marktes für Internet-Zugänge finden.

Große Länder dominieren

Akteure aus den größten Ländern der EU dominieren den europäischen Diskurs. Die meisten Debattenbeiträge stammen dabei aus Deutschland, Frankreich und Großbritannien. Dies hängt unter anderem mit der Bedeutung und dem Volumen der jeweiligen Märkte für Internet-Zugänge und folglich mit der Tragweite der wirtschaftlichen Implikationen einer allfälligen Regulierung zusammen, zumal einige der größten europaweit tätigen Telekommunikationskonzerne in den genannten Ländern ansässig sind.

Es kann festgestellt werden, dass auch innerhalb der einzelnen Akteursgruppen Diskursteilnehmer aus Deutschland, Frankreich und Großbritannien am aktivsten und auch am besten sichtbar sind. Auffallend aktiv sind dabei Wissenschaftler aus England und Medien aus Frankreich. Einige viel beachtete wissenschaftliche Beiträge wurden zudem in den Niederlanden publiziert.

Think Tanks

Der europäische Diskurs wird von Think Tanks mitgeprägt, von welchen einige auch profitorientiert arbeiten. Diesbezüglich ähnelt die Debatte in Europa eher der amerikanischen als der deutschen Diskussion. Die Präsenz der Think Tanks dürfte dabei ebenfalls auf die wirtschaftliche Bedeutung der europäischen Debatte zurückzuführen sein.

Inhaltlich decken die Diskursbeiträge der Think Tanks ein recht breites Spektrum ab. Alle von Think Tanks publizierten Dokumente, welche für diese Studie untersucht wurden, erwähnen den Themenbereich „Markt, Wettbewerb, Transparenz“. Allerdings äußern sie sich nicht zu Vielfalt, Pluralismus und Demokratie oder zur Wirtschafts- und Eigentumsfreiheit.

Doppelte Rolle der Akteure

Viele Akteure sind sowohl im europäischen Diskurs als auch in jenem ihres jeweiligen Herkunftslandes präsent. Besonders gilt dies für Aktivisten, welche sich „in Brüssel“ und „zuhause“ engagieren. Prominentestes Beispiel dafür ist die französische NGO La Quadrature du Net, welche dank geschickter Kommunikation in englischer und französischer Sprache und der Nutzung von Social Media viele Leute im nationalen und europäischen Diskurs erreicht. Wissenschaftliche Beiträge zur Netzneutralität beziehen sich selten nur auf einen nationalen Rechtsrahmen, sondern erörtern das Phänomen in einem breiteren Kontext. Dies belegt auch der große Einfluss der amerikanischen Debatte und amerikanischer Akteure in der europäischen Diskussion. Die Grenze zwischen nationalem Diskurs und europäischem Diskurs ist in beide Richtungen durchlässig.

Vor allem nach dem Erlass des neuen Telekommunikationspakets lag der Fokus vieler Akteure jedoch für einige Zeit auf nationaler Gesetzgebung, da die Mitgliedstaaten in der Folge die Regeln der Richtlinien umzusetzen hatten und sich die Kommission – wie unten erwähnt – relativ früh auf einen marktfreundlichen Ansatz festlegte, welchen Kommissarin Kroes erst spät wieder verlassen hat.

Kommission als wichtigster politischer Akteur

Im europäischen Diskurs ist die Kommission der politische Akteur mit dem größten Gewicht. Dies hängt zum einem mit ihrer Funktion innerhalb der EU und zum anderen mit ihren prominenten Vertreter(innen) zusammen, welche sich in der Debatte immer wieder in verschiedenen Statements zur Netzneutralität äußern. Viviane Reding, Kommissarin für Informationsgesellschaft und Digitale Medien, und seit 2010 Neelie Kroes, Kommissarin für die Digitale Agenda, haben sich als Vertreterinnen der digitalen Strategie der Kommission häufig zum Thema der Netzneutralität erklärt und dadurch auch angreifbar gemacht. In der EU ist die Diskussion viel stärker mit der Person der zuständigen Kommissarin verbunden als in Deutschland mit jener des Bundesministers für Wirtschaft und Technologie, Philipp Rösler.

Außerhalb der Diskussion zur Reform des Telekommunikationsrahmens 2009 haben sich andere Organe der EU – im Gegensatz zur Kommission – erst relativ spät zur Netzneutralität geäußert. Bis im Herbst 2011 der Rat und das Parlament der EU ebenfalls Stellung genommen haben, war die Kommission im Grunde das einzige in den Diskurs involvierte Organ der EU. Im Herbst 2012 hat sich das Parlament in zwei Entschließungen erneut für Netzneutralität ausgesprochen. Bereits 2010 hatte der Europarat eine Erklärung zur Netzneutralität verabschiedet, welcher jedoch nicht Teil der EU ist.

„Wait-and-See“-Ansatz der Kommission

Die Europäische Kommission hat sich, wie bereits beobachtet, zunächst auf einen „wait-and-see“- Ansatz festgelegt, welcher bis vor Kurzem auch von der deutschen Bundesregierung verfolgt wurde. Gleichzeitig sollten Entwicklungen im Markt für Internet-Zugang genau beobachtet werden. Kommissarin Kroes hat diesbezüglich das Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) aufgefordert, einen Bericht zum Traffic Management und ähnlichen Verfahren durch die europäischen ISPs vorzulegen. Obwohl dieser vor etwa einem Jahr publizierte Bericht („snapshot“) auf einige Einschränkungen des Prinzips der Netzneutralität hinweist, blieb Kommissarin Kroes zunächst dabei, es den Konsumenten und End-Nutzern selbst zu überlassen, ihre Wünsche nach einem „offenen Internet“ durchzusetzen und „mit den Füßen abzustimmen“. Für diese Haltung wurde die Kommission von beiden Seiten des Diskurses kritisiert. Auch diesbezüglich ähnelt der europäische Diskurs dem deutschen. Während Aktivisten befürchten, es könnte schon bald zu spät sein für eine sinnvolle Regulierung, sehen viele ein Problem in der Unsicherheit darüber, ob doch noch strengere Regeln erlassen werden.

Auf den zunehmenden Druck der Öffentlichkeit als auch des Parlamentes hin, welches Ende 2012 die Kommission erneut zur Wahrung der Netzneutralität aufgerufen hat, änderte Vize-Präsidentin Kroes schließlich ihre Rhetorik zum Thema und beteuert nun, das Prinzip noch vor dem Ende ihrer Amtszeit in der EU verankern zu wollen. Allerdings wird von der Netzgemeinde bemängelt, der inzwischen im Internet veröffentlichte Entwurf sei viel zu schwach. Kroes und ihre Mitarbeiter entgegnen, die finale Version des Textes unterscheide sich wesentlich vom unfertigen Papier.

Markt, Wettbewerb und Transparenz

Unter anderem wegen des beschriebenen lange beibehaltenen Ansatzes der Kommission wird der Themenbereich um Markt, Wettbewerb und Transparenz – also der Mechanismus, welcher den Konsumenten den Wechsel des Internet-Service-Providers und damit das „Abstimmen mit den Füßen“ ermöglichen soll – im europäischen Diskurs insgesamt am häufigsten erwähnt. Mit Ausnahme der Wissenschaft ist der Themenbereich bei allen Akteursgruppen der dominanteste. Dies dürfte nicht zuletzt auch damit zusammenhängen, dass viele Akteure die Argumentation der Kommission aufgreifen und kommentieren.

Das GEREK betont dabei beispielsweise die unterschiedlichen Bedürfnisse der Endnutzer nach Information (Transparenz) und zeichnet ein Szenario, in welchem auch Dritte/Intermediäre in die Offenlegung der Information zur Dienstqualität eingebunden werden. Allerdings sind solche Vorschläge, welche die Funktion von Marktmechanismen verbessern wollen, eher selten im Vergleich zu jenen Beiträgen, die eher allgemein über den Nutzen verschiedener Regulierungsansätze diskutieren.

Technische Themenbereiche

In vielen Diskursbeiträgen werden ebenfalls die technischen Themenbereiche erwähnt. Sie haben in der europäischen Debatte ein bedeutend größeres Gewicht als gesellschaftliche oder organisatorische Aspekte. Diesbezüglich unterscheidet sich der Diskurs in der EU von demjenigen in Deutschland, wo die Gewichtung ausgeglichener ausfällt.

Überraschend wenig Beachtung im europäischen Diskurs findet der Themenbereich um Vielfalt und Pluralismus. Auch der eher emotional geladene Themenbereich um „Überholspur“ und „Zollgebühr“ und ähnliche Begriffe wird selten erwähnt. Im Vergleich mit dem deutschen Diskurs spielt auch der Themen-Cluster mit den Grundrechten wie der freien Meinungsäußerung und dem Zugang zu Information sowie dem Begriff „Zwei-Klassen-Internet“ eine kleinere Rolle.

Fragmentierung des Europäischen Binnenmarktes

Ein Thema, welches im europäischen Diskurs immer wieder auftaucht, ist eine mögliche Fragmentierung des (digitalen) Binnenmarktes. Es können dabei zwei Facetten des Problems identifiziert werden: Zum einen wird vor einer unterschiedlichen Ausgestaltung der Regeln zur Netzneutralität in den Mitgliedstaaten gewarnt, welche durch die abwartende Haltung der Kommission erst ermöglicht wird. Dies ist gewissermaßen die Kehrseite der Rechtsunsicherheit bzw. der Unsicherheit darüber, ob noch (strengere) zusätzliche Regeln zur Netzneutralität erlassen werden. Zum anderen sehen einzelne Akteure in der technisch unterschiedlichen Implementierung von „Access Tiering“ durch die ISPs die Gefahr, das Internet könnte quasi entlang der Staatsgrenzen abgetrennt werden. Dies könnte Inhalte-Anbieter, welche europaweit agieren, vor erhebliche Probleme stellen.

Die Warnungen vor dieser Fragmentierung weisen auf die besondere Schwierigkeit der Regulierung im europäischen Kontext hin. Während es sich dabei vor allem um ökonomische Aspekte des gemeinsamen Marktes dreht, ist das Thema der Fragmentierung des Binnenmarktes im Grunde das Pendant zur weltweit von Aktivisten oft erwähnten „Balkanisierung des Internet“, welche den Zerfall des Internet in kleine von nationalen Interessen gelenkte Mosaikteile bezeichnet.

ISPs als „Hilfspolizisten“

Ein weiteres Thema, das den europäischen Diskurs bewegt, ist die Tendenz zur Abwälzung polizeilicher Funktionen durch den Staat auf ISPs. Die Anbieter werden dabei zu Hilfspolizisten, welche bei der Durchsetzung von Immaterialgüterrechten (vor allem des Urheberrechtes) und der Bekämpfung illegaler Aktivitäten über das Internet helfen sollen. Als prominentes Beispiel für diese Praxis wird das französische „three-strikes“-Gesetz genannt – auch als Hadopi-Gesetz bekannt – welches ISPs verpflichtete, nach einer erstmaligen Urheberrechtsverletzung die Internet-Verbindung eines Nutzers zu überwachen, inzwischen aber wieder abgeschafft worden ist.

Eng verwandt mit dem Thema der polizeilichen Funktion ist jenes der stellvertretenden Zensur („proxy censorship“) durch die ISPs in Situationen, in welchen staatliche Stellen diese nicht ausüben dürfen. Obwohl bislang nur vereinzelt erwähnt, birgt dieses Thema das Potenzial, erheblich an Gewicht zu gewinnen.

Im Diskurs zur Netzneutralität in Europa sind die Überwachung und Zensur durch ISPs deshalb von Interesse, weil diese Handlungen oft den Einsatz von Deep Packet Inspection voraussetzen. Gerade diese ist aber wegen ihrer Bedeutung für die Vertraulichkeit der Kommunikation und den Datenschutz umstritten, gerade im Kontext der bereits erwähnten Überwachung des Datenverkehrs durch den amerikanischen Geheimdienst NSA.