2. Wahlprogramme = Wahlversprechen = Wahlbetrug?

Ein altes Vorurteil besagt, dass die Parteien vor einer Wahl vieles versprechen, aber danach wenig davon halten. Die Forschung hat dieses Vorurteil längst widerlegt1 . Dennoch hält es sich hartnäckig in vielen Köpfen2 . Dadurch, dass sie sich nicht selten gegenseitig vorwerfen, Wahlversprechen gebrochen zu haben, tragen die Partien selbst immer wieder dazu bei, dass das Vorurteil lebendig bleibt. Die Medien bieten für eine solche Debatte gern eine Echokammer. Dass der Bürger am Ende das glaubt, was die Parteien behaupten und die Medien berichten, kann dann nicht mehr verwundern. Dass der Wähler bei allen Themen den Stand der Forschung kennt, darf man sicher auch in der „digitalen Demokratie“ nicht erwarten.

Natürlich ist es ärgerlich, wenn Parteien oder gar Regierungen versprechen, die Steuern zu senken, sie dann aber erhöhen. Dass sie das jedoch mutwillig tun, also schon wissen, dass das Gegenteil eintreten wird, und den Wähler bewusst hinter die Fichte führen, ist nicht zu erwarten, wäre jedenfalls politisch sehr riskant. Belügen lässt sich nämlich niemand gern. Wenn allen klar sein muss, dass es so nicht kommen kann, dann legen nicht nur Opposition und Medien sofort den Finger in die Wunde, sondern es bleiben auch Zweifel bei den eigenen Mitgliedern, ob man dieses Versprechen wirklich offensiv vertreten kann. Und wenn die meisten ohnehin nicht glauben, dass man angesichts von Staatsverschuldung und Investitionsbedarf, Schuldenbremse und Haftungsrisiken im Euroraum in absehbarer Zeit die Steuern wirklich senken kann, dann braucht man das eigentlich auch niemandem zu versprechen. Die Wähler müssen doch wenigstens glauben, was man ihnen verspricht, oder zumindest hoffen, dass das vielleicht wider Erwarten doch so kommen könnte. Wer aber nicht glaubt, was ihm versprochen wird, und die Partei trotzdem wählt, kann hinterher schwerlich behaupten, er sei betrogen worden. Niemand weiß zum Beispiel, wie das „bedingungslose Grundeinkommen“ für alle, das die Piraten fordern, erwirtschaftet und finanziert werden könnte. Wer die Partei dennoch wählt, kann wohl kaum erwarten, diese Forderung hinterher einklagen zu können. Eine Forderung ist zudem noch kein Versprechen, und auch das Versprechen, sich für etwas einsetzen, für etwas kämpfen zu wollen, kann nicht garantieren, dass man damit auch Erfolg hat. Wenn jemand betrogen worden sein sollte, gehören jedenfalls immer zwei dazu: nämlich einer, der betrügt, und einer, der sich betrügen lässt.

In der Wirtschaft ist es völlig normal, dass Unternehmen ihre Planungen und Prognosen korrigieren, wenn sich die Zahlen anders entwickeln, als man angenommen hat. Wenn sich die Lage ändert, wird geradezu erwartet, dass man nicht an Erwartungen festhält, die sich nicht erfüllt haben, sondern flexibel, mutig und entschieden auf veränderte Umstände reagiert und umsteuert. Analysten und die Börse goutieren zwar nicht, wenn Ziele nicht erreicht werden und Prognosen nach unten korrigiert werden müssen, würden aber noch weniger akzeptieren, wenn gar nichts getan würde. Wenn die Politik etwas nicht macht, was sie sich ursprünglich vorgenommen hat, dann gilt das jedoch nicht als notwendige Anpassung an veränderte Realitäten, sondern als Verrat am Wähler oder als „Umfallen“. Dass auch jede Familie ihre Ausgaben reduzieren muss, wenn der Ernährer arbeitslos wird, wird da gern verdrängt. Wenn die Politik etwas versprochen hat, dann soll sie das gefälligst halten, auch wenn sich alles andere in der Welt verändern sollte. Dass Parteien ihre Versprechen manchmal vorsichtigerweise unter einen generellen Finanzierungsvorbehalt stellen, wird dabei gerne ignoriert.

Steuern zu erhöhen statt sie zu senken, ist nur ein Punkt. Wenn alle anderen Punkte, die im Wahlprogramm angesprochen werden, hingegen wie angekündigt umgesetzt würden, wäre das unter dem Motto „Versprochen – gehalten“ immer noch eine hohe Quote. In der Politik genügt aber nicht eine Zielerreichung von sechzig, siebzig oder achtzig Prozent, sondern von ihr verlangt man grundsätzlich hundert Prozent. Wenn der eigene Club in der Bundesliga doch nicht, wie angekündigt, unter die ersten fünf kommt und damit die internationalen Wettbewerbe verfehlt, dann beschließt man gemeinsam, in der nächsten Saison erneut anzugreifen; wenn die Politik nicht ganz das schaffen sollte, was sie sich vorgenommen hat, dann hat sie versagt. Das Gerede davon, Parteien würden vor der Wahl viel versprechen, aber danach wenig davon einlösen, suggeriert, dass sie so gut wie nichts von dem einlösen, was sie vorher angekündigt haben: Praktisch nichts davon umsetzen, aber vorher ganz viel versprechen. Dass das nicht funktionieren könnte, liegt eigentlich für jeden auf der Hand: Niemand lässt sich gern für dumm verkaufen. Zutreffend und empirisch belegbar ist, dass Parteien ganz viel von dem umsetzen, was sie vor der Wahl angekündigt haben, aber nicht immer alles. Gute Gründe gibt es sowohl dafür, dass sie nicht alles von dem verwirklichen können, was sie sich vorgenommen haben, als auch dafür, dass sie wenig versprechen, was sie nach der Wahl vielleicht nicht einlösen können. Klar zu sagen, was man will, und sich ehrgeizige Ziele zu setzen, ist ja nicht grundsätzlich falsch und in anderen Bereichen der Gesellschaft absolut üblich. Aber nur von der Politik wird verlangt, dass sie diese Ziele dann auf jeden Fall ohne Abstriche erreicht.

Dass die Parteien – jedenfalls in gefestigten Demokratien – relativ viel von dem umsetzen, was sie sich vornehmen, wenn sie denn regieren dürfen, ist, wenn man darüber nachdenkt, gar nicht so verwunderlich. Denn in den Kommissionen, die die Wahlprogramme erarbeiten, wirken in der Regel nicht nur Politiker – Abgeordnete, Bürgermeister, Minister – mit, sondern auch Parteimitglieder, die in Ministerien, Behörden, Schulen und Hochschulen arbeiten. Beide Gruppen können ziemlich gut einschätzen, was dort geht und was man dem Wähler besser nicht versprechen sollte. Während der einzelne Bürger im Detail kaum wissen dürfte, was alles genau in den Programmen steht, wollen die Mitglieder der Partei, die dieses Programm gemeinsam erarbeitet, beschlossen und dafür geworben haben, schon, dass möglichst viel davon umgesetzt wird. Sie engagieren sich in den Arbeitskreisen und Fachgruppen der Partei, die Bausteine zum Programm geliefert haben, wollen ungern für den Papierkorb arbeiten und achten deshalb darauf, dass ihre Regierung sich daran hält, was gemeinsam beschlossen worden ist. Nicht nur die Opposition im Parlament, sondern auch Journalisten weisen gern auf Widersprüche zwischen Programm und Praxis hin, wenn es denn welche geben sollte. Zu vieles zu versprechen, das später nicht eingelöst wird, wäre also politisch unklug. Das Blaue vom Himmel herunter versprechen können nur Parteien, die von vornherein keine Chance haben, an die Regierung zu kommen, aber nicht Parteien, die regieren wollen und auch gute Chancen haben, das nach der Wahl (wieder) zu dürfen. Statt etwas Falsches zu versprechen, legt man sich lieber nicht eindeutig fest oder benennt „weiche“ Ziele, die allgemein akzeptiert sind. Das ist nicht nur legitim, sondern auch vernünftig.

Von Parteien, die allein regieren können, erwartet man, dass sie ihr Programm nahezu vollständig umsetzen. Das setzt nicht nur Mehrheiten in beiden Kammern des Parlaments voraus, falls es solche gibt (Bundesrat!), sondern auch, dass die Verfassungsrichter dem Gesetzgeber nicht in die Suppe spucken. Wenn Parteien Koalitionen bilden müssen, also nur gemeinsam mit anderen regieren können, darf keiner der Partner erwarten, das eigene Programm ohne Abstriche verwirklichen zu können. Die Koalitionsvereinbarung zeigt, wo man sich grundsätzlich einig ist oder sich auf Kompromisse verständigen konnte, in welchen Punkten unterschiedliche Auffassungen bleiben und Themen vertagt werden und welche Prioritäten man in den kommenden Jahren gemeinsam setzen will. Je mehr Parteien eine Koalition bilden müssen, desto weniger kann jeder einzelne Partner erwarten, sein eigenes Programm voll durchzusetzen. Vielleicht liegt es daran, dass manche Bürger nach wie vor glauben, die Parteien würden immer mehr versprechen, als sie letztlich einlösen. Parteien, die klein sind, aber für eine Mehrheit unverzichtbar, können für ihre Klientel manchmal mehr herausholen als größere Parteien, die unbedingt regieren wollen. Damit jeder Partner etwas bekommt, das er seinen Anhängern vorweisen kann, müssen alle Zugeständnisse machen und manchmal auch „Kröten schlucken“. Wenn solche Kröten anders aussehen als jene Tierwelt, die im Wahlprogramm in warmen Tönen ausgemalt worden ist, führt das leicht wieder zu dem Vorwurf, etwas anderes zu machen, als angekündigt wurde.

In der Regierungserklärung vor dem Parlament und vor der Öffentlichkeit beschreibt der Regierungschef bzw. die Regierungschefin die Motive, die die Koalition leiten, und die Prioritäten, die sie sich gesetzt hat. Dies ist das zentrale „Programm“ der Regierung, daran wird sie gemessen und daran muss sie sich messen lassen. Nicht alles, was die Koalition miteinander vereinbart hat, kann darin auftauchen. Die Regierungserklärung greift vielmehr bestimmte Punkte aus der Vereinbarung heraus, die zu der Botschaft passen, die damit ausgesendet werden soll. Sie ist so etwas wie eine verdichtete Koalitionsvereinbarung. Die Partner, die gemeinsam die Koalition bilden, werden allerdings jeweils sorgfältig darauf achten, dass die Punkte, die ihnen besonders am Herzen liegen, auch angesprochen werden. Insofern ist der Regierungschef nicht völlig frei in dem, was er sagt und ankündigt, sondern muss Rücksicht nehmen auf die Befindlichkeiten innerhalb seiner Regierung. Regierungserklärungen sind immer vielseitig und vielfältig abgestimmte Dokumente.

Das Programm der Regierung besteht aber nicht nur aus dem, was Parteien wollen und worauf Koalitionen sich haben verständigen können. In den Ressorts entstehen lange vor der Wahl umfangreiche Vorhabenlisten, was demnächst geregelt werden müsste oder wünschenswert wäre. Diese Listen gehen in die Koalitionsverhandlungen mit ein; manche Vorhaben schaffen es, wenn sie politisch relevant genug erscheinen, in die Koalitionsvereinbarung und einige vielleicht sogar in die Regierungserklärung. Aber die Listen sind immer weitaus länger als das, was öffentlich verkündet wird. Alles aufzuzählen, was die Ressorts planen, wäre schon aus Zeitgründen nicht möglich, würde aber auch die Botschaft verwässern, die die Regierung aussenden möchte.

Die Arbeitsprogramme der Ministerien sind – im Gegensatz zu Wahlprogrammen, Koalitionsvereinbarungen und Regierungserklärungen – nicht für die Öffentlichkeit bestimmt, sondern interne Arbeitshilfen, die helfen sollen, bei der Vielzahl der Vorhaben den Überblick zu behalten. Es ist im Übrigen das gute Recht des Ministers, die politischen Prioritäten womöglich ganz anders zu setzen, als der Apparat das gern möchte.

Das Kanzleramt – aber natürlich auch die Fraktionen – achtet darauf, dass das umgesetzt wird, worauf sich die Koalition verständigt hat. Sonst drohen Störungen des Betriebsfriedens. Die Ressorts melden bei weitem nicht alles, was auf ihren Listen steht, an die Regierungszentrale, sondern nur das mit einer gewissen politischen Relevanz. Trotzdem ist die Sammlung dieser Vorhabenblätter weit umfangreicher als die Liste der Projekte, die man aus der Koalitionsvereinbarung destillieren kann. Beides zusammen bildet das Gesamtprogramm der Regierung. Die Vorhabenblätter erlauben keine echte Steuerung der Regierungsarbeit, bieten aber bisweilen eine gewisse Chance, Feuer auszutreten, wenn sie noch glimmen.

Was sich Regierungen vornehmen, kommt also auf zwei Wegen zustande, die sich irgendwo treffen: Dem politischen Weg über die Parteien und Fraktionen, über Koalition und Regierung, der weitestgehend öffentlich ist, und auf dem administrativen Weg der Arbeitsplanung der Ministerien und der Vorhabenblätter der Regierungszentrale, der nicht öffentlich ist, weil es dort schlicht darum geht, die Regierungsarbeit intern möglichst reibungslos zu organisieren. Wie die Regierung das macht, muss den Bürger nicht interessieren. Was ihn betrifft und politische Relevanz hat, muss früher oder später ohnehin öffentlich diskutiert werden.

Von den Wahlprogrammen der Parteien bis zum Arbeitsprogramm der Bundesregierung ist es also ein langer Weg. Dass das, was sich die Regierung vornimmt, nicht einfach die Summe dessen ist, was die Partner einer Koalition sich jeweils wünschen, sondern Zugeständnisse gemacht, Kompromisse eingegangen und Prioritäten gebildet werden müssen, liegt auf der Hand. Wenn einer der Partner zu laut frohlocken würde, man habe sich weitestgehend durchgesetzt und der Regierung seinen Stempel aufgedrückt, wäre der erste Koalitionskrach gleich programmiert.

Wahlprogramme sind deshalb nicht belanglos. Sie zeigen, wofür die Parteien stehen und was sie wie in der nächsten Legislaturperiode gestalten wollen. Mit diesen Programmen werben sie um die Wähler, ihnen die Stimme zu geben. Sie sind gewissermaßen der Ausgangspunkt bzw. das Rohmaterial für den politischen Prozess, der über das Wahlergebnis hinaus schließlich in der Regierungserklärung und im Arbeitsprogramm der Bundesregierung mündet. Wenn Wahlprogramme belanglos wären, dann bräuchte man sie nicht. Nach welchen Kriterien aber wollte der Wähler seine Stimme vergeben, wenn ihm die Parteien gar nicht sagen würden, was sie vorhaben?

Was erwartet uns in der 18. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages, also in den Jahren bis 2017? Um diese Frage – allerdings nur bezogen auf das Internet und die Netzpolitik – wenigstens annähernd beantworten zu können, sollen im Folgenden die Wahlprogramme der Parteien vergleichend ausgewertet werden. Dabei gelten die Grenzen, die oben genannt wurden.

Das IT-Sicherheitsgesetz, das vor der Wahl nicht mehr zustande kam, taucht explizit nur im Wahlprogramm von CDU/CSU auf und implizit bei der SPD. Das Gesetz zur elektronischen Strafakte, für das schon ein ausformulierter Entwurf vorlag, wird nicht einmal im Programm der FDP erwähnt, obwohl es im Bundesministerium der Justiz erarbeitet wird.

Was die Ressorts an Netzpolitik planen, ist nicht bekannt. Wie die Wahl ausgehen, welche Koalition daraus hervorgehen und was die Bundeskanzlerin bzw. der Bundeskanzler in der Regierungserklärung sagen wird, war alles zu dem Zeitpunkt, zu dem diese Analyse abgeschlossen wurde, noch völlig offen. Auch das schränkt die Reichweite und Aussagekraft der Analyse ein, entwertet sie aber keineswegs.

Für die „digitale Agenda“ in Deutschland in den kommenden vier Jahren sind Parteien, die zwar im Parlament sitzen, bei denen aber von vornherein feststeht, dass sie nicht (mit-)regieren werden, weniger relevant. Denn sie werden diese Agenda nicht prägen. Dass ihre Vorschläge, mögen sie auch noch so gut sein, durchweg abgelehnt werden, ist das Schicksal der Opposition. Wenn bestimmte Punkte, die die Opposition fordert, die Mehrheit überzeugen sollten, dann bringt sie diese lieber unter eigenem Namen und mit einem etwas anderen Label ein, als für einen Antrag der Opposition zu stimmen. Die könnte den Erfolg nämlich sonst für sich reklamieren. Hier gilt die Regel: Keinen Punkt für den politischen Gegner!

Entstehungsprozess des Arbeitsprogramms der Bundesregierung

Entstehungsprozess des Arbeitsprogramms der Bundesregierung

Wer nicht mitregiert, kann auch nicht die Netzpolitik mitbestimmen, die die Regierung betreibt. Allenfalls geschieht das indirekt, wenn die Mehrheit erkennen sollte, dass ein bestimmtes Thema, das die Opposition vorantreibt, größeren Widerhall in der Wählerschaft erfährt. Dann könnte es klug sein, dieses Thema selbst aufzugreifen und eine eigene Initiative zu starten. Aber niemals würde man zugeben, von der Opposition dazu gedrängt worden zu sein. So ist das politische Geschäft.

Warum DIE LINKE und ihr Wahlprogramm in der Analyse ausgespart bleiben3 , wurde oben erläutert: Einen relevanten Einfluss auf die Netzpolitik in Deutschland wird diese Partei in absehbarer Zeit nicht bekommen.

  1. Vgl. nur Hans-Dieter Klingemann, Richard I. Hofferbert und Ian Budge: Parties, Politics, and Democracy, Boulder etc. 1984. [↩]
  2. Die beiden Nobelpreisträger Finn Kydland und Edward Preston haben sich in ihren Forschungen damit beschäftigt, dass der ökonomische Schaden unerwartet groß ausfallen kann, wenn Politiker sich nicht an ihre Versprechen – etwa in der Geldpolitik – halten, und nach Mechanismen gesucht, der sie an ihre Worte bindet. Das Fehlen einer solchen Fessel sorge dafür, dass die Menschen schon zum Zeitpunkt der Versprechen davon ausgehen, dass diese nicht erfüllt werden – und sich entsprechend verhalten (vgl. Benjamin Triebe: Politiksprünge in die Lächerlichkeit, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 17. August 2013, S. 18). Die Frage, ob Demokratien sparen können, ist sicherlich ebenso interessant wie die Glaubwürdigkeit von Banken und Finanzdienstleistern. [↩]
  3. Vgl. DIE LINKE (Hrsg.): 100 % sozial. Wahlprogramm zur Bundestagswahl 2013, Berlin 2013: Broschüre, ca. hundert Seiten in einem Format irgendwo zwischen DIN A4 und DIN A5, darin im Kapitel „Demokratische Teilhabe“, einem von fünf Kapiteln, die Unterpunkte „Freiheit und Sicherheit: Bürgerrechte ausbauen“ und „Für ein offenes und freies Internet: digitale Spaltungen bekämpfen“, zwei von elf Unterpunkten in diesem Kapitel. Wo die Grünen sich für eine flächendeckende Grundversorgung mit 6 Mb/s aussprechen, bis 2017 im zweistelligen Megabitbereich, wollen die Linken schon jetzt „zunächst“ 10 Mb/s gesetzlich festschreiben. Das ist ähnlich wie bei den Piraten: Freibier für alle, und zwar sofort! [↩]